NEGARA HUKUM DALAM PERSPEKTIF PANCASILA

1. Pendahuluan

Istilah negara hukum dalam berbagai literatur tidak bermakna tunggal, tetapi dimaknai berbeda dalam tempus dan locus yang berbeda, sangat tergantung pada idiologi dan sistem politik suatu negara. Karena itu Tahir Azhary, (Tahir Azhary, 2003: 83) dalam penelitiannya sampai pada kesimpulan bahwa istilah negara hukum adalah suatu genus begrip yang terdiri dari dari lima konsep, yaitu konsep negara hukum menurut Al Qur’an dan Sunnah yang diistilahkannya dengan nomokrasi Islam, negara hukum menurut konsep Eropa kontinental yang disebut rechtstaat, konsep rule of law, konsep socialist legality serta konsep negara hukum Pancasila. Begitu juga Oemar Seno Adji (Lihat Seno Adjie, 1980) menemukan tiga bentuk negara hukum yaitu rechtstaat dan rule of law, socialist legality dan negara hukum Pancasila. Menurut Seno Adji antara rechtstaat dan rule of law memiliki basis yang sama. Menurut Seno Adji, konsep rule of law hanya pengembangan semata dari konsep rechtstaats. Sedangkan antara konsep rule of law dengan socialist legality mengalami perkembangan sejarah dan idiologi yang berbeda, dimana rechtstaat dan rule of law berkembang di negara Inggris, Eropa kontinental dan Amerika Serikat sedangkan socialist legality berkembang di negara-negara komunis dan sosialis. Namun ketiga konsep itu lahir dari akar yang sama, yaitu manusia sebagai titik sentral (antropocentric) yang menempatkan rasionalisme, humanisme serta sekularisme sebagai nilai dasar yang menjadi sumber nilai
Pada sisi lain konsep nomokrasi Islam dan konsep negara hukum Pancasila menempatkan nilai-nilai yang sudah terumuskan sebagai nilai standar atau ukuran nilai. Konsep nomokrasi Islam mendasarkan pada nilai-nilai yang terkandung pada Al Qur’an dan Sunnah sedangkan negara hukum Pancasila menjadikan nilai-nilai yang terkandung dalam Pancasila sebagai standar atau ukuran nilai sehingga kedua konsep ini memiliki similiaritas yang berpadu pada pengakuan adanya nilai standar yang sudah terumuskan dalam naskah tertulis. Disamping itu kedua konsep ini menempatkan manusia, Tuhan, agama dan negara dalam hubungan yang tidak dapat dipisahkan.
Sedangkan dari sisi waktu ternyata konsep negara hukum berkembang dinamis dan tidak statis. Tamanaha ( Lihat Tamanaha: 2006 : 91-1001) mengemukakan dua versi negara hukum yang berkembang yaitu versi formal dan versi substantif yang masing-masing tumbuh berkembang dalam tiga bentuk. Konsep negara hukum versi formal dimulai dengan konsep rule by law dimana hukum dimaknai sebagai instrument tindakan pemerintah. Kemudian berkembang dalam bentuk formal legality, dimana konsep hukum diartikan sebagai norma yang umum, jelas, prospektif dan pasti. Sedangkan perkembangan terakhir dari konsep negara hukum versi formal adalah democracy and legality, dimana kesepakatanlah yang menentukan isi atau substansi hukum. Sedangkan versi substantif konsep negara hukum berkembang dari individual rights, dimana privacy dan otonomi individu serta kontrak sebagai landasan yang paling pokok. Kemudian berkembang pada prinsip hak-hak atas kebebasan pribadi dan atau keadilan (dignity of man) serta berkembang menjadi konsep social welfare yang mengandung prinsip-prinsip substantif, persamaan, kesejahteraan serta kelangsungan komunitas.
Menurut Tamanaha konsepsi formal dari negara hukum ditujukan pada cara dimana hukum diumumkan (oleh yang berwenang), kejelasan norma dan dimensi temporal dari pengundangan norma tersebut. Konsepsi formal negara hukum tidak ditujukan kepada penyelesaian putusan hukum atas kenyataan hukum itu sendiri, dan tidak berkaitan dengan apakah hukum itu hukum yang baik atau jelek. Sedangkan konsepsi substantif dari negara hukum bergerak lebih dari itu, dengan tetap mengakui atribut formal yang disebut di atas. Konsepsi negara hukum substantif ingin bergerak lebih jauh dari itu. Hak-hak dasar atau derivasinya adalah menjadi dasarnya konsep negara hukum substantif. Konsep tersebut dijadikan sebagai fondasi yang kemudian digunakan untuk membedakan antara hukum yang baik yang memenuhi hak-hak dasar tersebut dan hukum yang buruk yang mengabaikan hak-hak dasar. Konsep formal negara hukum fokus pada kelayakan sumber hukum dan bentuk legalitasnya sementara konsep substantif juga termasuk persyaratan tentang isi dari norma hukum.
Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945) setelah perubahan menegaskan bahwa Negara Indonesia adalah negara hukum. Semula istilah negara hukum hanya dimuat pada Penjelasan UUD 1945 yang menegaskan bahwa Negara Indonesia berdasar atas hukum (rechtstaats), tidak berdasar atas kekuasaan belaka (machtstaat). Persoalannya apakah yang dimaksud dengan rechtstaat dalam konsepsi UUD 1945 dan bagaimana impelementasinya dalam kehidupan negara. Dengan dasar kerangka berpikir di atas dalam kajian singkat ini, hendak menguraikan secara ringkas bagimana konsep negara hukum Indonesia dan perbedaannya dengan konsep rechtstaat atapun rule of law serta perkembangan pemahaman dan konsepnya pada tingkat implementasi dalam pembentukan peraturan perundang-undangan dan hukum dalam praktik (law in action).

2. Konsepsi Negara Hukum Indonesia dan Perbandingannya dengan Konsep Lainnya
Pada awalnya konsep negara hukum sangat lekat dengan tradisi politik negara-negara Barat, yaitu freedom under the rule of law. Karena itu menurut Tamanaha (Ibid: 2) liberalisme yang lahir pada akhir abad ke-17 awal abad ke-18 menempati ruang yang sangat esensial bagi konsep negara hukum dan negara hukum pada masa kini secara keseluruhan dipahami dalam istilah liberalisme. Tamanaha menulis “… every version of liberalism reserve and essential place for the rule of law, and the rule of law today is thoroughly understood in the terms of liberalism.” Akan tetapi di atas segala-galanya dari liberalisme dalam tradisi politik Barat adalah kebebasan individu, seperti dalam terminologi klasik yang dikemukakan oleh John Stuart Mill “.. the only freedom which divers the name, is that of pursuing our own good in our own way, so long as we do not attempt to deprive others of theirs or impede their efforts to obtain it”, (seperti dikutip Tamanaha: Ibid. : 32). Dibawah hakekat kebebasan setiap individu adalah merdeka untuk mengejar cita-citanya tentang kebaikan. Setiap orang juga mempunyai hak untuk diberi hukuman dan mendapatkan penggantian atas pelanggaran hak-hak dasarnya oleh orang lain. Akan tetapi kebebasan bukanlah berarti melakukan apa saja yang disukainya, sehingga kemudian setiap orang berada di bawah ancaman yang sama yang dilakukan oleh orang lain. Oleh karena itu Immanuel Kant berkesimpulan kebebasan adalah hak untuk melakukana apapun yang sesuai hukum.
Menurut Tamanaha (Ibid: 34-35), ada empat tema pokok yang menjadi landasan liberalisme Barat, yaitu pertama; setiap orang bebas dalam lingkup dimana hukum dibuat secara demokratis, dimana setiap orang adalah pengatur sekaligus yang diatur, tentunya mereka wajib taat hukum, kedua; setiap orang bebas dalam lingkup dimana pejabat pemerintah diharuskan bertindak berdasarkan hukum yang berlaku, ketiga; setiap orang bebas sepanjang pemerintahan dibatasi dari pelanggaran atas diganggunya otonomi individu, serta keempat; kebebasan mengalami kemajuan ketika kekuasaan dipisahkan dalam beberapa kompartemen dengan tipe legislatif–eksekutif dan yudikatif. Dari landasan pemikiran itulah yang melahirkan konsep negara hukum Barat seperti yang dikemukakan oleh Julius Stahl (seperti dikutip Jimly Asshiddiqie, 2006: 152) yang mengemukakan empat elemen penting dari negara hukum yang diistilahkannya dengan rechtstaat, yaitu perlindungan hak asasi manusia, pembagian kekuasaan pemerintahan negara, pemerintahan dilaksanakan berdasarkan undang-undang serta peradilan tata usaha negara. Kemudian Dicey ( Lihat Dicey, 1952: 2002–203) yang dianggap sebagai teoretisi pertama yang mengembangkan istilah rule of law dalam tradisi hukum Anglo-Amerika, rule of law mengandung tiga elemen penting yang secara ringkas dapat dikemukakan, yaitu absolute supremacy of law, equality before the law dan due process of law, dimana ketiga konsep ini sangat terkait dengan kebebasan individu dan hak-hak asasi manusia.
Kesemua konsep negara hukum Barat tersebut bermuara pada perlindungan atas hak-hak dan kebebasan individu yang dapat diringkas dalam istilah “dignity of man” dan pembatasan kekuasan serta tindakan negara untuk menghormati hak-hak individu yang harus diperlakukan sama. Karena itulah harus ada pemisahan kekuasaan negara untuk menghindari absolutisme satu cabang kekuasaan terhadap cabang kekuasaan lainnya serta perlunya lembaga peradilan yang independen untuk mengawasi dan jaminan dihormatinya aturan-aturan hukum yang berlaku, yang dalam praktik negara-negara Eropa kontinental memerlukan peradilan administrasi negara untuk mengawasi tindakan pemerintah agar tetap sesuai dan konsisten dengan ketentuan hukum. Pandangan negara hukum Barat didasari oleh semangat pembatasan kekuasaan negara terhadap hak-hak indivu.
Pada sisi lain konsep rule of law ditentang oleh para ahli hukum yang menganut paham Marxis yang memperkenalkan istilah socialist legality. Jika konsep rule of law ditujukan pada satu titik sentral, yaitu dignity of man sehingga kekuasaan negara harus dibatasi maka dalam konsep sosialist legality, hukum sebagai guiding principles yang meliputi segala aktivitas dari organ-organ negara, pemerintahnya, pejabat-pejabatnya serta warga-warganya. Dalam kaitan ini Oemar Seno Adji berkesimpulan bahwa socialist legality lebih memberi kemungkinan bagi uniformitas dan similiaritas dalam asa-asanya daripada variatas yang bermacam-macam. Ia dapat dikembalikan kepada putusan Lenin mengenai “On the precise observance of laws” yang menghendaki agar supaya semua warga negara, organ-organ negara dan pejabat-pejabat mematuhi hukum dan dektrit-dekrit dari penguasa Uni Sovyet (Oemar Seno Adji, 1980: 13). Hak-hak individu dalam konsep socialist legality tetap dihormati, akan tetapi harus dikaitkan dengan dan tunduk pada cita-cita masyarakat sosialis. Karena itu pembatasan tidak saja difokuskan pada kekuasaan negara terhadap individu tetapi juga pada kebebasan individu terhadap negara dan cita masyarakat sosialis. Demikian juga pengadilan yang independen diakui, tetapi memberikan hak kepada pemerintah untuk memberikan rekomendasi, usul dan saran. Walaupun Uni Soviet sudah runtuh sebagai sebuah negara namun konsep socialist legality tetap memiliki pengaruh dan menjadi kajian yang menarik sebagai sumber pengembangan konsep negara hukum pada masa kini dan ke depan.
Setelah mengkaji perkembangan praktik negara-negara hukum moderen Jimly Asshiddieqie (lihat Jimly Asshiddiqie, 2006: 151–162), sampai pada kesimpulan bahwa ada 12 prinsip pokok negara hukum (rechtstaat) yang berlaku di zaman sekarang, yaitu sumpremasi hukum (supremacy of law), persamaan dalam hukum (equality before the law), asas legalitas (due process of law), pembatasan kekuasaan, organ-organ eksekutif independen, peradilan bebas dan tidak memihak, peradilan tata uasaha negara, peradilan tata negara, perlindungan hak asasi manusia, bersifat demokratis, berfungsi sebagai sarana mewujudkan tujuan negara serta trasnparansi dan kontrol sosial. Keduabelas prinsip pokok itu merupakan pilar-pilar utama yang menyangga berdiri tegaknya satu negara hukum moderen dalam arti yang sebenarnya.
Negara hukum Indonesia yang dapat juga diistilahkan sebagai negara hukum Pancasila, memiliki latar belakang kelahiran yang berbeda dengan konsep negara hukum yang dikenal di Barat walaupun negara hukum sebagai genus begrip yang tertuang dalam Penjelasan UUD 1945 terinspirasi oleh konsep negara hukum yang dikenal di Barat. Jika membaca dan memahami apa yang dibayangkan oleh Soepomo ketika menulis Penjelasan UUD 1945 jelas merujuk pada konsep rechtstaat. Karena negara hukum dipahami sebagai konsep Barat, Satjipto Raharjo (Lihat Satjipto Rahardjo, 2006: 48) sampai pada kesimpulan bahwa negara hukum adalah konsep moderen yang tidak tumbuh dari dalam masyarakat Indonesia sendiri, tetapi “barang impor”. Negara hukum adalah bangunan yang “dipaksakan dari luar”. Lebih lanjut menurut Satjipto, proses menjadi negara hukum bukan menjadi bagian dari sejarah sosial politik bangsa kita di masa lalu seperti terjadi di Eropa.
Akan tetapi apa yang dikehendaki oleh keseluruhan jiwa yang tertuang dalam Pembukaan dan pasal-pasal UUD 1945, demikian juga rumusan terakhir negara hukum dalam UUD 1945 setelah perubahan adalah suatu yang berbeda dengan konsep negara hukum Barat dalam arti rechtstaat maupun rule of law. Dalam banyak hal konsep negara hukum Indonesia lebih mendekati konsep socialist legality, sehingga ketika Indonesia lebih mendekat pada sosialisme, Wirjono Prodjodikoro berkesimpulan negara bahwa Indonesia menganut “Indonesia socialist legality”. Akan tetapi istilah tersebut ditentang oleh Oemar Seno Adji yang berpandangan bahwa negara hukum Indonesia bersifat spesifik dan banyak berbeda dengan yang dimaksud socialist legality.
Karena terinspirasi dari konsep negara hukum Barat dalam hal ini rechtstaat maka UUD 1945 menghendaki elemen-elemen rechtstaat maupun rule of law menjadi bagian dari prinsip-prinsip negara Indonesia. Bahkan secara tegas rumusan penjelasan UUD 1945 menegaskan bahwa negara Indonesia adalah negara yang berdasar atas hukum (rechtstaat) bukan negara yang berdasar atas kekuasaan belaka (machtstaat). Rumusan Penjelasan UUD mencerminkan bahwa UUD 1945 menghendaki pembatasan kekuasaan negara oleh hukum.
Untuk mendapatkan pemahaman utuh terhadap negara hukum Pancasila harus dilihat dan diselami ke dalam proses dan latar belakang lahirnya rumusan Pembukaan UUD 1945 sebagai pernyataan kehendak lahirnya negara Indonesia serta sebagai dasar filosofis dan tujuan negara. Dari kajian dan pemahaman itu, kita akan sampai pada suatu kesimpulan bahwa konsep negara hukum Pancasila disamping memiliki kesamaan tetapi juga memiliki perbedaan dengan konsep negara hukum Barat baik rechtstaat, rule of law maupun socialist legality. Seperti disimpulkan oleh Oemar Seno Adji, antara konsep negara hukum Barat dengan negara hukum Pancasila memiliki “similarity” dan “divergency”.
Jika konsep negara hukum dalam pengertian – rechtstaat dan rule of law – berpangkal pada “dignity of man” yaitu liberalisme, kebebasan dan hak-hak individu (individualisme) serta prinsip pemisahan antara agama dan negara (sekularisme), maka latar belakang lahirnya negara hukum Pancasila didasari oleh semangat kebersamaan untuk bebas dari penjajahan dengan cita-cita terbentuknya Indonesia merdeka yang bersatu berdaulat adil dan makmur dengan pengakuan tegas adanya kekuasaan Tuhan. Karena itu prinsip Ketuhanan adalah elemen paling utama dari elemen negara hukum Indonesia.
Lahirnya negara hukum Pancasila menurut Padmo Wahyono (lihat Tahir Azhary, 2003: 96) berbeda dengan cara pandang liberal yang melihat negara sebagai suatu status tertentu yang dihasilkan oleh suatu perjanjian bermasyarakat dari individu-individu yang bebas atau dari status “naturalis” ke status “civis” dengan perlindungan terhadap civil rights. Tetapi dalam negara hukum Pancasila terdapat anggapan bahwa manusia dilahirkan dalam hubungannya atau keberadaanya dengan Tuhan Yang Maha Esa. Karena itu negara tidak terbentuk karena perjanjian atau “vertrag yang dualistis” melainkan “atas berkat rahmat Allah Yang Maha Kuasa dan dengan didorong oleh keinginan luhur, supaya berkehidupan kebangsaan yang bebas…”. Jadi posisi Tuhan dalam negara hukum Pancasila menjadi satu elemen utama bahkan menurut Oemar Seno Adji (Lihat Oemar Seno Adji, 1980: 25) merupakan “causa prima”. Begitu pentingnya prinsip Ketuhanan ini dalam negara Indonesia menempatkan prinsip Ketuhanan Yang Maha Esa, sebagai prinsip pertama dari dasar negara Indonesia. Begitu pentingnya dasar Ketuhanan ketika dirumuskan oleh para founding fathers negara kita dapat dibaca pada pidato Soekarno pada 1 Juni 1945, ketika berbicara mengenai dasar negara (philosophische grondslag ) yang menyatakan :

“Prinsip Ketuhanan! Bukan saja bangsa Indonesia ber-Tuhan, tetapi masing-masing orang Indonesia hendaknya ber-Tuhan. Tuhannya sendiri. Yang kristen menyembah Tuhan menurut petunjuk Isa Al Masih, yang Islam menurut petunjuk Nabi Muhammad s.a.w, orang Budha menjalankan ibadatnya menurut kitab-kitab yang ada padanya. Tetapi marilah kita semuanya ber-Tuhan. Hendaknya negara Indonesia ialah negara yang tiap-tiap orangnya dapat menyembah Tuhannya dengan leluasa. Segenap rakyat hendaknya ber-Tuhan. Secara kebudayaan yakni dengan tiada “egoisme agama”. Dan hendaknya Negara Indonesia satu negara yang ber-Tuhan”.

Pidato Soekarno ini, nampaknya merupakan rangkuman pernyataan dan pendapat dari para anggota BPUPK dalam pemandangan umum mengenai dasar negara yang dimulai sejak tanggal 29 Mei sampai dengan 1 Juni itu. Kesemuanya mengemukakan pentingnya dasar Ketuhanan ini menjadi dasar negara, terutama pandangan dan tuntutan dari para tokoh Islam yang menghendaki negara berdasarkan Islam. Dengan demikian negara hukum Indonesia berbeda dengan konsep negara hukum Barat yang menganut hak asasi dan kebebasan untuk ber-Tuhan maupun tidak ber-Tuhan, serta tidak memungkinkan kampanye anti Tuhan maupun anti agama dalam konsep socialist legality.
Demikian juga posisi agama dalam hubungannya dengan negara yang tidak terpisahkan. Walaupun terdapat sebahagian para founding fathers menghendaki agar agama dipisahkan dengan negara akan tetapi pada tanggal 22 Juni 1945 disepakati secara bulat oleh panitia kecil hukum dasar dan diterima penuh dalam Pleno BPUPK mengenai Mukaddimah UUD atau yang disebut Piagam Jakarta, dasar negara yang pertama adalah “Ketuhanan dengan kewajiban menjalankan syari’at Islam bagi para pemeluk-pemeluknya”. Artinya sejak awal para founding fathers menyadari betul betapa ajaran agama ini menjadi dasar negara yang pokok, khususnya ajaran Islam bagi pemeluk-pemeluknya. Dalam perkembangannya Pembukaan UUD 1945 yang disahkan tanggal 18 Agustus 1945, mengadopsi Piagam Jakarta dikurangi tujuh kata “dengan kewajiban menjalankan syari’at Islam bagi para pemeluk-pemeluknya” dan tujuh kata ini diganti dengan kata-kata: “Yang Maha Esa” yang dimaknai sebagai Tauhid. Dengan demikian dapat disimpulkan bahwa naskah Piagam Jakarta merupakan materi utama Pembukaan UUD 1945. Piagam Jakarta kembali memperoleh tempat ketika Dektrit Presiden tanggal 5 Juli 1959 yang memberlakukan kembali UUD 1945 menempatkan kedudukan Piagam Jakarta sebagai “menjiwai UUD 1945 dan merupakan suatu rangkaian-kesatuan dengan konstitusi tersebut”.
Dengan demkian posisi agama dalam negara hukum Pancasila tidak bisa dipisahkan dengan negara dan pemerintahan. Agama menjadi satu elemen yang sangat penting dalam negara hukum Pancasila. Negara hukum Indonesia tidak mengenal doktrin “separation of state and Curch”. Bahkan dalam UUD 1945 setelah perubahan nilai-nilai agama menjadi ukuran untuk dapat membatasi hak-hak asasi manusia (lihat Pasal 28J UUD 1945). Negara hukum Indonesia tidak memberikan kemungkinan untuk adanya kebebasan untuk tidak beragama, kebebasan untuk promosi anti agama serta tidak memungkinkan untuk menghina atau mengotori ajaran agama atau kitab-kitab yang menjadi sumber kepercayaan agama ataupun mengotori nama Tuhan. Elemen inilah yang merupakan salah satu elemen yang menandakan perbedaan pokok antara negara hukum Indonesia dengan hukum Barat. Sehingga dalam pelaksanaan pemerintahan negara, pembentukan hukum, pelaksanaan pemerintahan serta peradilan, dasar ketuhanan dan ajaran serta nilai-nilai agama menjadi alat ukur untuk menentukan hukum yang baik atau hukum buruk bahkan untuk menentukan hukum yang konstitusional atau hukum yang tidak konstitusional.
Di samping kedua perbedaan di atas negara hukum Indonesia memiliki perbedaan yang lain dengan negara hukum Barat, yaitu adanya prinsip musyawarah, keadilan sosial serta hukum yang tuntuk pada kepentingan nasional dan persatuan Indonesia yang melindungi segenap tumpah darah Indonesia. Prinsip musyawarah dan keadilan sosial nampak sederhana, tetapi mengandung makna yang dalam bagi elemen negara hukum Indonesia.
Prinsip musyawarah merupakan salah satu dasar yang pokok bagi hukum tata negara Indonesia sehingga merupakan salah satu elemen negara hukum Indonesia. Apa yang nampak dalam praktik dan budaya politik ketatanegaraan Indonesia dalam hubungan antara lembaga-lembaga negara terlihat jelas bagaimana prinsip musyawarah ini dihormati. Pembahasan undang-undang antara pemerintah dan DPR yang dirumuskan sebagai pembahasan bersama dan persetujuan bersama antara DPR dan Presiden merupakan implementasi prinsip musyawarah dalam hukum tata negara Indonesia. Demikian juga dalam budaya politik di DPR, perdebatan dalam usaha mendapatkan keputusan melalui musyawarah adalah suatu kenyataan politik yang betul-betul diterapkan. Prinsip musyawarah memberikan warna kekhususan dalam hubungan antarlembaga negara dalam struktur ketatanegaraan Indonesia jika dikaitkan dengan teori pemisahan kekuasaan dan checks and balances. Artinya pemisahan kekuasaan yang kaku, dapat dicairkan dengan prinsip musyawarah. Rusaknya hubungan antara Presiden dan DPR serta MPR seperti tercermin dalam pemakzulan Presiden Abdurrahman Wahid dan Presiden Soekarno adalah akibat telah buntunya musyawarah.
Prinsp keadilan sosial menjadi elemen penting berikutnya dari negara hukum Indonesia. Atas dasar prinsip itu, kepentingan umum, kepentingan sosial pada tingkat tertentu dapat menjadi pembatasan terhadap dignity of man dalam elemen negara hukum Barat. Dalam perdebatan di BPUPK, prinsip keadilan sosial didasari oleh pandangan tentang kesejahteraan sosial dan sifat kekeluargaan serta gotong royong dari masyarakat Indonesia, bahkan menurut Soekarno jika diperas lima sila itu menjadi eka sila maka prinsip gotong royong itulah yang menjadi eka sila itu. Dalam hal ini Soekarno dalam pidatonya tanggal 1 Juni 1945 berkata:

“sebagai tadi telah saya katakan, kita mendirikan negara Indonesia yang kita semua harus mendukungnya. Semua buat semua. Bukan Kristen buat Indonesia, bukan golongan Islam buat Indonesia, bukan Hadikoesumo buat Indonesia bukan Van Eck buat Indonesia, bukan Nitisemito yang kaya buat Indonesia, tetapi Indonesia buat Indonesia – semua buat semua. Jikalau saya peras yang lima menjadi tiga, yang tiga menjadi satu maka dapatlah saya satu perkataan Indonesia yang tulen yaitu perkataan “gotong royong”. Negara Indonesia yang kita dirikan adalah negara gotong royong”.

Prinsip terakhir negara hukum Indonesia adalah elemen dimana hukum mengabdi pada kepentingan Indonesia yang satu dan berdaulat yang melindungi seluruh tumpah darah Indonesia. Indonesia dari Sabang sampai Merauku yang masing-masing memiliki adat dan istiadat serta budaya yang berbeda. Hukum harus mengayomi seluruh rakyat Indonesia yang beragam sebagai satu kesatuan.
Dengan dasar-dasar dan elemen negara hukum yang spesifik itulah dapat dipahami perubahan UUD 1945 ketika mengadopsi hak-hak asasi manusia, diadopsi pula pembatasan hak-hak asasi yang ditetapkan dengan undang-undang dengan maksud semata-mata untuk menjamin hak dan kebebasan orang lain dan untuk memenuhi tuntutan yang adil sesuai dengan pertimbangan moral, nilai-nilai agama, kemanan serta ketertiban umum dalam masyarakat yang demokratis.
Dengan demikian dapatlah disimpulkan bahwa elemen negara hukum Indonesia disamping mengandung elemen negara hukum dalam arti rechtstaat maupun rule of law, juga mengandung elemen-emelemen yang spesifik yaitu elemen Ketuhanan serta tidak ada pemisahan antara agama dan negara, elemen musyawarah, keadilan sosial serta persatuan Indonesia.

3. Negara Hukum Indonesia dan Prinsip Konstitusionalisme

Unsur-unsur negara hukum Indonesia sebagai sebuah konsep seperti telah diuraikan di atas adalah nilai yang dipetik dari seluruh proses lahirnya negara Indonesia, dasar falsafah serta cita hukum negara Indonesia. Dengan demikian posisi Pembukaan ini menjadi sumber hukum yang tertinggi bagi negara hukum Indonesia. Perubahan UUD 1945 (dalam Perubahan Keempat) mempertegas perbedaan posisi dan kedudukan antara Pembukaan dengan pasal-pasal UUD 1945. Pasal II Aturan Tambahan UUD 1945 menegaskan bahwa UUD 1945 terdiri dari Pembukaan dan pasal-pasal. Hanya pasal-pasal saja yang dapat menjadi objek perubahan sedangkan Pembukaan tidak dapat menjadi objek perubahan.
Pembukaan UUD 1945 memiliki nilai abstraksi yang sangat tinggi sehingga kita hanya dapat menimba elemen-elemen yang sangat mendasar bagi arah pembangunan negara hukum Indonesia. Nilai yang terkandung dalam pembukaan itulah yang menjadi kaedah penuntun bagi penyusunan pasal-pasal UUD 1945 sehinga tidak menyimpang dari nilai-nilai yang menjadi dasar falsafah dan cita negara Indonesia. Dalam tingkat implementatif, bagaimana kongkritnya negara hukum Indonesia dalam kehidupan bernegara harus dilihat pada pasal-pasal Undang-Undang Dasar. Kaedah-kaedah yang terkandung dalam pasal-pasal UUD-lah yang menjadi kaedah penuntun bagi pelaksanaan pemerintahan negara yang lebih operasional. Konsistensi melaksanakan ketentuan-ketentuan konstitusi itulah yang dikenal dengan prinsip konstitusionalisme. Karena itu, jika konsep negara hukum bersifat abstrak maka konsep konstitusionalisme menjadi lebih nyata dan jelas.
Konstitusionalisme merupakan faham pembatasan kekuasaan negara dalam tingkat yang lebih nyata dan operasional. Pasal undang-undang dasar mengatur lebih jelas mengenai jaminan untuk tidak terjadinya monopoli satu lembaga kekuasaan negara atas lembaga kekuasaan negara yang lainnya, kewenangan masing masing lembaga negara, mekanisme pengisian jabatan-jabatan bagi lembaga negara, hubungan antarlembaga negara serta hubngan antara negara dengan warga negara yang mengandung jaminan kebebasan dasar manusia yang harus dihormati dan dilindungi oleh negara. Seperti dikatakan oleh Jimly Asshiddiqie ( Jimli Asshiddiqie, 2006: 144), konstitusi dimaksudkan untuk mengatur tiga hal penting, yaitu menentukan pembatasan kekuasaan organ negara, mengatur hubungan antara lembaga-lembaga yang satu dengan yang lain serta mengatur hubungan kekuasaan antara lembaga-lembaga negara dengan warga negara.
Pada tingkat implementasi pelaksanaan kekuasaan negara baik dalam pembentukan undang-undang, pengujian undang-undang maupun pelaksanaan wewenang lembaga-lembaga negara dengan dasar prinsip konstitusionalisme harus selalu merujuk pada ketentuan-ketentuan UUD. Karena pasal-pasal UUD tidak mungkin mengatur segala hal mengenai kehidupan negara yang sangat dinamis, maka pelaksanaan dan penafsiran UUDi dalam tingkat implementatif harus dilihat pada kerangka dasar konsep dan elemen-elemen negara hukum Indonesia yang terkandung pada Pembukaan UUD 1945 yang didalamnya mengandung Pancasila. Sehingga pasal-pasal UUD 1945 menjadi lebih hidup dan dinamis. Pembentuk undang-undang maupun Mahkamah Konstitusi memliki ruang penafsiran yang luas terhadap pasal-pasal UUD 1945 dalam frame prinsip-prinsip negara hukum Indonesia yang terkandung dalam Pembukaan UUD 1945.

4. Kecermatan Dalam Pembentukan Hukum
Pembentukan hukum baik yang dilakukan oleh pembentuk undang-undang yang terdiri dari DPR dan Presiden maupun Mahkamah Konstitusi – dalam makna legislasi negatif seperti istilah Jimly Asshiddiqie – dilakukan melalui proses yang panjang dan berliku. Pada praktiknya pembentukan hukum, paling tidak melibatkan proses dan sangat dipengaruhi oleh beberapa faktor, yaitu
- ketentuan-ketentuan UUD 1945
- situasi dan kekuatan politik berpengaruh pada saat undang-undang itu dibuat
- pandangan dan masukan dari masyarakat
- perkembangan internasional dan perbandingan dengan negara lain
- kondisi sosial dan ekonomi masyarakat pada saat itu, serta
- cara pandang para pembentuk undang-undang terhadap dasar dan falsafah negara
- Pengaruh teori dan akademisi.
Titik rawan dari pembentukan hukum agar sejalan dengan prinsip-prinsip negara hukum Indonesia adalah pada pengaruh dan perkembangan ketentuan dari negara lain serta pandangan akademisi yang sangat dipengaruhi oleh kerangka teori yang hanya bersumber dari negara lain. Pengaruh itu dapat diperoleh dari studi banding ke negara lain maupun pandangan akademisi baik dari dalam maupun luar negeri. Pernyataan ini tidak dimaksudkan sebagai keengganan untuk menyesuaikan diri dengan perkembangan negara-negara lain atau perkembangan internasional atau teori yang berkembang dari luar, akan tetapi lebih dimaksudkan sebagai kehati-hatian dan kecermatan agar hukum yang dibuat sesuai dengan kondisi Indonesia dan cita negara hukum Indonesia. Karena itu alat ukur dan verifikasi terakhir atas seluruh pembentukan hukum harus dilihat dalam kerangka elemen prinsip-prinsip negara hukum Indonesia yang terkandung dalam Pembukaan disamping pasal-pasal UUD 1945. Di sinilah kita letakkan nilai Pancasila dalam Pembukaan sebagai norma standar bagi negara hukum Indonesia .

5. Kesimpulan
Negara hukum dalam perspektif Pancasila yang dapat diistilahkan sebagai negara hukum Indonesia atau negara hukum Pancasila disamping memiliki elemen-elemen yang sama dengan elemen negara hukum dalam rechtstaat mauapun rule of law, juga memiliki elemen-elemen yang spesifik yang menjadikan negara hukum Indonesia berbeda dengan konsep negara hukum yang dikenal secara umum. Perbedaan itu terletak pada nilai-nilai yang terkandung dalam Pembukaan UUD 1945 yang didalamnya mengandung Pancasila dengan prinsip-prinsip Ketuhanan Yang Maha Esa serta tidak adanya pemisahan antara negara dan agama, prinsip musyawarah dalam pelaksanaan kekuasaan pemerintahan negara, prinsip keadilan sosial, kekeluargaan dan gotong royong serta hukum yang mengabdi pada keutuhan negara kesatuan Indonesia.
Pembentukan hukum baik oleh pembentuk undang-undang maupun oleh Mahkamah Konstitusi harus menjadikan keseluruhan elemen negara hukum itu dalam satu kesatuan sebagai nilai standar dalam pembentukan maupun pengujian undang-undang. Mengakhiri tulisan ini saya ingin mengemukakan pandangan Prof. Dr. Satjipto Raharjo (lihat Satjipto Rahardjo, 2006: 53) mengenai keresahannya terhadap negara hukum Indonesia dengan suatu harapan bahwa hukum hendaknya membuat rakyat bahagia, tidak menyulitkan serta tidak menyakitkan. Di atas segalanya dari perdebatan tentang negara hukum, menurut Prof. Satjipto kita perlu menegaskan suatu cara pandang bahwa negara hukum itu adalah untuk kesejahteraan dan kebahagiaan bangsa Indonesia, bukan sebaliknya. Hukum tidak boleh menjadikan kehidupan lebih sulit. Inilah yang sebaiknya menjadi ukuran penampilan dan keberhasilan (standard of performance and result) negara hukum Indonesia.

————————000——————————

DAFTAR PUSTAKA
Adnan Buyung Nasution, Aspirasi Pemerintahan konstitusional Indonesia, Studi Sosio-Legal atas Konstituante 195 -1959, Pustaka Utama Grafiti, Jakarta, Cet.2, 2001, Terjemahan dari judul asli The Aspiration for Constitutional Government in Indonesia: a Socio-Legal Study of the Indonesia Konstituante
——-, Arus Pemikiran Konstitusionalisme, Hukum Tata Negara, Kataharta Pustaka, Jakarta,
Azhary, Tahir., Negara Hukum, Suatu Study tentang Prinsip-prinsipnya Dilihat dari Segi Hukum Islam, Implementasinya pada Periode Negara Madinah dan Masa Kini, Edisi Kedua, Kencana, Jakarta, 2003.
Bagir Manan, Pemikiran Negara Berkonstitusi di Indonesia, Makalah, 1999.
Dicey, A.V., Introduction to the study of the Law and the Constitution, Ninth Edition, MacMilland and CO, London 1952
Douglas Greenberg, Stanley N. Katz, at.al., (Editor), Constitutionalism and Democracy, Transition in the Contemporary World, (The American Councel of Learned Sociaties Comparative Constitutionalism Papers), Oxford University Press, New York, 1993
Dyzenhaus, David, Legality and Legitimacy, Carl Schmith, Hans Kelsen and Hermann Heller in Weimar, Oxord University Press, New York, 1999.
Fleming, James, E., Securing Constitutional Democracy, The Case of Autonomy, The University of Chicago Press, USA, 2006
Harahap, Krisna, Konstitusi Republik Indonesia, Grafitri Budi Utami, 2004.
Hart, H.L.A., The Concept of Law, Clarendon Law Series, Second Edition, Oxford University Press, New York, 1997
Jimly Asshiddiqie, Konstitusi & Konstitusionalisme Indonesia, Sekretariat Jenderal Mahkamah Konstitusi RI, Jakarta, 2006
Laica Marzuki, Berjalan-Jalan di Ranah Hukum, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, 2006
Kelsen, Hans, General Theory of Law and State, the Presiden of Fellows of Harvard College, Russel & Russel, 1961
Melvin J.Vrofsky, Introduction: The Prinsiples of Democracy, dalam Democracy Papers. 2001.
Oemar Seno Adji, Peradilan Bebas, Negara Hukum, Erlangga Jakarta, 1980
RM. A.B. Kusuma, Lahirnya Undang-Undang Dasar 1945, Badan Penerbit Fakulats Hukum Universitas Indonesia, 2004.
Satjipto Rahardjo, Membedah Hukum Progresif, Penerbit Buku Kompas, Jakarta, 2006.
Soerjono Soekanto, Beberapa Permasalahan Hukum dalam Kerangka Pembangunan Hukum Indonesia, Cet. Kedua, Yayasan Penerbit Universitas Indonesia, 1976.
Strong, C.F., Konstitusi-Konstitusi Politik Modern, Kajian tentang Sejarah dan Bentuk-Bentuk Konstitusi di Dunia, Penerbit Nuansa dengan Penerbit Nusamedia, Jakarta 2004, Diterjemahkan dari Modern Political Constitution: An Introduction to the Comparative Study of Their Hystory and Existing Form, karya J.F.Strong, O.B.E.,M.A.Ph.D., The English Book Society and Sidgwick & Jackson Limited, Lonon, 1966.
Tamanaha, Brian Z, On The Rule of Law, History, Politics, Theory, Cambridge University Press, Edisi Keempat, 2006
Wittington, Keith, E., Constitutional Construction, Divided Powers and Constitutional Meaning, Harvard University Press, USA, 2001.
Zoelva, Hamdan, Impeachment Presiden. Alasan Tindak Pidana Pemberhentian Presiden Menurut UUD 1945, Konstitusi Press, Jakarta, 2005.

Tulisan ini adalah makalah yang dismapikan pada Seminar Negara Hukum di UGM Yogyakarta, tanggal 31 Mei 2009, dalam rangka memperingati hari lahrnya Pancasila.

HAMDAN ZOELVA
Lahir di Bima, 21 Juni 1962. Kandidat Doktor dalam Bidang Hukum di Universitas Padjadjaran Bandung, Magister Hukum Universitas Padjadjaran, 2004, dan Sarjana Hukum Universitas Hasanuddin, Makassar, 1986. Sejak tahun 1987 sampai sekarang aktif sebagai advokat berkedudukan di Jakarta.

Anggota DPR RI periode 1999–2004, Anggota Panitia Ad Hoc III/I Badan Pekerja MPR periode 1999–2004 yang membahas dan merumuskan Rancangan Perubahan UUD 1945. Aktif di politik sebagai Wakil Ketua Umum DPP Partai Bulan Bintang periode 2005–2010, Sekretaris Forum Konstitusi, Anggota Tim Ahli Pimpinan MPR RI mengenai Perubahan UUD 1945, juga aktif dalam berbagai seminar, diskusi serta sosialisasi mengenai UUD 1945.

Buku:
Impeachment Presiden, Alasan Tindak Pidana Pemberhentian Presiden Menurut UUD 1945, penerbit Konstitusi Press, 2005.

Anggota Tim Penyusun Buku-buku:
- Pendidikan Kesadaran Berkonstitusi bagi Pelajar SD/MI, SMP/MTs dan SMA/SMK/MA, penerbit Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi.
- Naskah Konprehensif Perubahan UUD 1945, Latar Belakang, Proses, dan Hasil Pembahasan, 1999-2002, penerbit Sekretariat Jenderal dan Mahkamah Konstitusi.
- Risalah Perubahan UUD 1945, Perubahan Pertama s.d. Perubahan Keempat, penerbit Sekretariat Jenderal MPR RI.

FENOMENA PERDA SYARIAT ISLAM DI DAERAH

1. Pendahuluan

Tidak bisa dipungkiri bahwa sejak soeharto jatuh dari kekuasaanya dan kran kebebasan mulai terbuka, arus deras dinamika sosial politik masyarakat kian hari kian bergerak cukup panjang. Berbagai agenda dan aspek kehidupan bernegara mulai dari penegakan hukum. kebebasan media hingga peneraparan otonomi daerah kini direspon secara massive oleh masyarakat.

Terlihat kemudian, bahwa mass euphoria tersebut tidak hanya menimbulkan konstruksi yang positif bagi arah dan perkembangan kehidupan sosial politik masyarakat, tapi juga muncul dalam bentuk yang kurang diinginkan bagi pencapaian cita-cita bernegara dan bermasyarakat. Hal ini muncul antara lain karena selain akibat dari nature response masyarakat dalam mengakhiri era rezim yang tertutup dan menindas di masa orde baru, juga karena perubahan yang dicita-citakan tidak pernah memiliki konsep dan disain yang jelas baik konsepsi pelaksanaan maupun evaluasi penerapannya.

Akibatnya, muncul berbagai opini yang tidak sepenuhnya benar tentang kekacauan dan kondisi bahwa Orde Baru lebih kondusif ketimbang Orde Reformasi.

2. Syariat Islam Sebagai Agenda

Ditengah hiruk pikuknya dinamika keterbukaan di era reformasi ini, berbagai kelompok Islam kembali menyuarakan syariat Islam sebagai sebuah agenda yang harus mendapat perhatian. Tidak hanya itu, tuntutan yang mengusung syariat Islam juga telah sampai pada upaya positifikasi syariat kedalam perundang-undangan nasional baik di pusat maupun daerah. Disyahkannya Undang-Undang Perbankan Syariah oleh DPR beberapa waktu lalu adalah bentuk dari semakin munculnya Syariat Islam sebagai agenda nasional.

Tidak hanya dipusat, peletakan syariat Islam sebagai agenda pemerintahan daerah juga cukup marak dilakukan oleh masyarakat. Berbagai lembaga dan kegiatan yang ditujukan untuk mengkampanyekan ‘pelembagaan’ syariat Islam dalam ruang-ruang publik terus dikumandangkan. Dengan berbagai kekurangan dan kelebihannya lembaga-lembaga masyarakat yang memfokuskan diri dalam kegiatan kampanye dan penerapan syariah didirikan.

Walaupun begitu, upaya-upaya masyarakat dalam mempublikasi penerapan syariah Islam tidak menemui jalan yang bebas hambatan. Berbagai kontroversi dan penolakan juga muncul dari dalam kelompok dimasyarakat itu sendiri dengan argumen yang berbeda-beda. Namun begitu tidak juga sedikit yang meragukan bahkan menolak penerapan syariah sebagai hukum.

Tidak hanya terjadi di Indonesia, dibeberapa Negara muslim di Afrika dan Asia juga masih memperdebatkan tentang pelaksanaan syariat Islam didalam kehidupan mereka. Kontroversi ini sesungguhnya bukanlah suatu kejutan. Lebih dari itu, Abul A’la Al-Maududi, pemikir muslim Pakistan sudah memprediksi bahwa ketika diskursus tentang penerapan syariah ini muncul maka sesungguhnya pertanyaan dan protes bukan hanya muncul dari kalangan non muslim tapi juga dari elit muslim yang terdidik.[1]

Tetapi ramainya kontroversi tersebut seakan tetap menyertai upaya pemerintah dalam menjadikan syariah sebagai salah satu kerangka yang ingin diterapkan dalam kebijakan terutama dalam perundang-undangan. Keadaan ini semakin terwujud lebih cepat lagi, ketika rezin pemerintah memasuki era Reformasi. Dengan posisi UUD 1945 yang telah diamandemen, kekuasaan membentuk undang-undang yang semula ada di tangan Presiden dengan persetujuan DPR diubah menjadi sebaliknya, maka makin banyak lagi norma-norma hukum baru yang dilahirkan. Burgerlijk Wetboek atau KUH Perdata peninggalan Belanda telah begitu banyak diubah dengan berbagai peraturan perundang-undangan nasional terutama sekali pada ketentuan-ketentuan di bidang hukum dagang dan kepailitan, yang kini dikategorikan sebagai hukum ekonomi.

Pemerintah juga pernah mempersiapkan Rancangan Undang-Undang tentang Hukum Terapan Pengadilan Agama. RUU ini merupakan upaya untuk mentransformasikan kaidah-kaidah hukum Islam, sebagai hukum yang hidup di dalam masyarakat menjadi hukum positif. Cakupannya adalah bidang-bidang hukum yang menjadi kewenangan dari Peradilan Agama. Tentu saja subyek hukum dari hukum positif ini nantinya berlaku khusus bagi warganegara yang beragama Islam, atau yang secara sukarela menundukkan diri kepada hukum Islam. Presiden dan DPR juga telah mensahkan Undang-Undang tentang Wakaf, yang mentransformasikan kaidah-kaidah hukum Islam ke dalam hukum positif. Berbagai undang-undang yang terkait dengan hukum bisnis juga telah memberikan tempat yang sewajarnya bagi kaidah-kaidah hukum Islam yang berkaitan dengan perbankan dan asuransi.

3. Syari’ah Islam dan Sejarah Hukum

Sebagai suatu sistem hukum yang diyakini paling lengkap, syariah kemudian menjadi sebuah daya tarik tersendiri bagi para tokoh, pemerhati, peneliti dan komunitas diberbagai belahan dunia tidak hanya dijadikan sebagai code yang mengatur kehidupan tapi lebih jauh telah menjadi bagian dari diskursus global dan tarik menarik ideologisasi yang dihubungkan dengan datangnya tata dunia baru. Kecenderungan tersebut tak terkecuali terjadi di Indonesia saja, negeri yang secara faktual dihuni oleh mayoritas muslim terbesar di dunia. Berbagai kelompok masyarakat berlomba-lomba mengkaji dan menyebarkan gagasan bahkan mengajak tentang perlunya menjadikan syari’ah sebagai system kehidupan baru yang layak dipilih.

Dalam peta system hukum global, syariah telah menempatkan dirinya sejajar dengan dua system hukum lainnya yaitu: Roman Law (hukum Romawi) dan Common Law (hukum kebiasaan tak tertulis yang berasal dari Inggris). Sistem Roman Law[2] yang mulai berkembang abad 12 dan 13 melahirkan system hukum dibeberapa Negara Eropa seperti Prancis (French Civil Code/Napoleon Code) 1804, Jerman (German Civil Code) abad 17 dan Itali (Italian Civil Code) juga ikut melahirkan system hukum Belanda yang selama tiga setengah abad menerapkan system hukum tersebut di Indonesia. Aksi kolonisasi ini juga membawa system hukum Roman Law ke beberapa Negara jajahan di luar Eropa seperti di benua Asia dan Afrika. Ciri utama system hukum Romawi ini mendasarkan pada ketersusunan peraturan perundang-undangan dalam suatu kitab undang-undang yang tertulis. Berbeda dengan system Common Law yang mendasarkan pada ketentuan hukum yang lebih dulu (judicial precedent), yang berasal dari hukum tidak tertulis bukan pada undang-undang. Salah satu pengaruh System Roman Law yang memperkaya khazanah terminologi hukum antara lain stare decisis, culpa in contrahendo atau pacta sunt servanda.[3]

Begitu juga dengan system Common Law Inggris yang mulai berproses sekitar abad 11 (1154). Raja Henry II menjadi orang yang berperan melembagakan Common Law dalam sebuah unifikasi sistem hukum Common Law antara lain melalui: [1] penggalian tradisi lokal menjadi aturan nasional, [2] memberdayakan sistem juri pada kasus warga negara untuk menyelidiki tuduhan kriminal yang lebih realistis dan klaim publik. Sistem ini menyebar ke seantero dunia melalui penjajahan dan ekspansi politik negeri kerajaan tersebut. Akibatnya system hukum ini dianut tidak hanya dinegeri bekas jajahannya yang umumnya menjadi persemakmuran (Common wealth) Inggris Raya, seperti Wales (Irlandia Utara, Republik Irlandia) Malaysia, Brunei, Hong Kong, Singapura, Australia dan lain-lain, tapi juga di anut oleh sebagian besar Amerika Serikat (Kanada kecuali Quebec, Hukum Federal Amerika kecuali Lousiana). Walaupun didasarkan pada bentuk hukum tak tertulis, namun Common Law tetap menekankan pada keberadaan kaidah-kaidah hukum yang bersumber dari pengalaman-pengalaman empirik akan tetapi antara Roman Law dan Common Law sempat bertemu dalam satu garis yaitu sama-sama menekankan akal, nalar dan rasionalitas.[4]

Bila akal, nalar dan rasio menjadi ciri dua sistem hukum tersebut, syariah selain juga logika, menambahkan kekhasannya dengan unsur-unsur immanent yang tidak sekedar berdiri sebagai sebuah system aturan kehidupan tapi juga merupakan wahyu yang diturunkan (revealed). Namun demikian menurut George Abraham Makdisi[5], hukum Islam juga memiliki kesamaan dengan system Common Law pada awal perkembangnya pada pertengahan abad, yaitu sama-sama terletak pada: keaslian (Indigenous), hukum nasional (National Laws), berdasarkan pengalaman (based on custom) antara lain berupa yurisprudensi hakim dengan system pengadilan juri dan saksi yang disumpah. Itulah mengapa hukum Islam lebih dekat dengan system Common Law daripada Roman Law. Perbedaan utama keduanya terletak pada sumber utama yaitu wahyu pada hukum Islam dan logika manusia murni pada Common Law dan Roman Law.[6]

Pengakuan syariah sebagai salah satu sistem hukum dunia bukanlah suatu hal yang di ada-adakan. ketua Mahkamah Agung Amerika Serikat ke 14 (1953-1969), Earl Warren (1891-1974)[7] pernah menjelaskan dengan lugas di depan peserta pertemuan ahli-ahli hukum dunia (World Peace Through Law) 1963 di Athena Yunani bahwa:

“ di dinding ruang tempat kami menyidangkan perkara-perkara yang di putus oleh Mahkamah Agung, terpahat lukisan/lambang para tokoh pembangun hukum dunia. Kami susun sedemikan rupa, sehingga di sebelah kiri dinding ada nama-nama seperti Menes (mesir), Hammurabi (Babylon), Musa dan Salomon (Israel), Lycurgus, Solon dan Draco (Yunani), Confius (Cina) dan Augustus (Roma) sebagai sembilan tokoh pembangun hukum yang hidup sebelum masehi. Sedangkan nama-nama seperti Justisianus (Roma), Muhammad (Islam), Charlemagne (Jerman), King Jhon dan Black Stone (Inggris), Saint Louist dan Napoleon (Prancis), Hugo Grotius (Belanda) dan Marshall (Amerika Serikat) berada disebelah kanannya yang diletakan sebagai sembilan tokoh pembangun hukum dunia yang hidup sesudah masehi. Dan selalu setiap ketika kami bersidang termasuk ketika mendengarkan argumen-argumen para pengacara dan memutuskan perkara-perkara, tokoh-tokoh pembangun hukum dunia itu seakan-akan memandang kebawah sedang memperhatikan kami dan tak jarang kami yang menengadah ke atas kepada mereka untuk mencari ilham dalam memutus perkara”[8]

Dalam mengeksplorasi nilai-nilai yang hidup di masyarakat ke dalam sebuah tatanan hukum, tokoh-tokoh tersebut tak jarang saling mengadopsi bahkan ‘mencuri’ konsep-konsep asli yang telah di rumuskan oleh tokoh lainnya seperti yang di lakukan Napoleon Bonaparte ketika melakukan ekspedisi ke Mesir. Dengan segala taktik dan strateginya, Napoleon mampu memboyong naskah dan manuscript berbagai ilmu pengetahuan Islam termasuk ilmu hukum yang tersimpan di Musium Iskandariah ke Prancis untuk dipelajari para cendikiawan di sana.[9] Oleh karena itu, paska kepulangan Napoleon dari Mesir, penguasa Prancis menerbitkan sebuah kitab kodifikasi hukum perdata yang disebut sebagai Code Napoleon.[10]

Tak lama setelah kitab kodifikasi itu lahir, lewat proses kolonialisme yang panjang kitab tersebut kemudian diadopsi menjadi inspirasi Belanda untuk membuat Kitab Undang-undang Hukum (KUH) Perdata Belanda yang selanjutnya di akui dengan asas konkordansi sehingga Indonesia memiliki Kitab Undang-undang Hukum (KUH) Perdata sendiri. Maka tak berlebihan bila bagaimanapun juga Code Napoleon sangat dipengaruhi oleh hukum Islam yang berlaku di Mesir pada saat itu.

Harus diakui bahwa konkordansi KUH Perdata Belanda menjadi KUH Perdata Indonesia merupakan klimaks pilihan hukum dari Eklektisime[11] antara berbagai hukum yang ada dan berkembang di Indonesia. Sudah menjadi bagian dari perjalanan sejarah pemberlakuan hukum nasional bahwa antara Hukum Islam dan Hukum Belanda pada waktu itu saling mengisi ‘berebut posisi’ sebagai hukum yang mengatur masyarakat Indonesia. Namun begitu, jauh sebelum Belanda menjajah Indonesia, hukum adat antar suku-suku di Indonesia yang kebanyakan tidak tertulis mulai di warnai oleh Hukum Islam.

Sejak kurun waktu tahun 1400-1500 Masehi, para ahli hukum kerajaan Islam Malaka sering datang ke Kerajaan Samudera Pasai di Aceh untuk memecahkan permasalahan hukum yang sering muncul di Malaka. Karena perkembangan hukum Islam yang sangat pesat, pada abad ke XIV Kerajaan Samudera Pasai dibawah Sultan Malikul Zahir menyebarkan Hukum Islam ke kekerajaan Islam di nusantara lainnya. Karya Nuruddin ar-Raniri yang berjudul as-sirath al-mustaqim yang ditulis sekitar tahun 1628 menjadi buku panduan hukum Islam pertama yang mulai diperkenalkan ke wilayah-wilayah kerjaaan Islam lain di nusantara. Buku ini kemudian di urai kembali oleh Syekh Arsyad al-Banjari dalam karyanya yang berjudul Sabil al-Muhtadi yang pada gilirannya menjadi pegangan berbagai penyelesaiaan sengketa di kesultanan Banjar.[12]

Setelah dua karya fenomenal tersebut, beberapa kerajaan Islam di Palembang, Banten, Demak, Gresik, Ngampel, Tuban, Kutai, Sumbawa, Jepara, Butuni (Buton) dan Mataram mulai menerbitkan beberapa produk panduan hukum bagi kerajaan dan rakyatnya. Tapi yang lebih unik lagi beberapa buku tentang aturan-aturan yang berdasarkan hukum Islam terbit atas prakarsa dan inisiatif penguasa Belanda untuk dijadikan pegangan oleh para hakim dan pejabat pemerintah kolonial seperti Compendium der Voornaamste Javaanisch Wetten Nauwkeuring Getrokken uit het Mohammedaansgh Wetbok Mogharraer (Mogharraer Code) yang diterbitkan untuk Landraad Semarang pada tahun 1750. Di Cirebon terdapat Cirbonsch Rechtboek yang di susun atas usul Residen cirebon, P. C. Hosselaar (1757-1765), Compendium Indlansch Wetten bij de Hoven van Bone en Goa yang diterbitkan Gubernur Jenderal VOC di Sulawesi, Jan Dirk Van Clootwijk dan kitab hukum perkawinan dan kewarisan Islam oleh pengadilan VOC (Compendium Freijer) yang terbit pada 25 Mei 1760.[13]

Atas beberapa fakta tersebut Lodewijk Willem Christian Van den Berg (1845-1927) menyimpulkan beberapa fenomena tersebut dalam sebuah teori yang di sebut reception in complexu yang bermakna bahwa orang Islam Indonesia telah melakukan resepsi hukum Islam dalam keseluruhannya dan sebagai satu kesatuan atau dengan kata lain berarti bagi rakyat pribumi berlaku hukum agamanya. Teori Van den Berg ini juga dibenarkan oleh Solomon Keyzer (1823-1868) penulis buku pedoman hukum Islam dan hukum pidana Islam untuk masyarakat Islam Jawa.[14]

Selain beberapa kodifikasi hukum yang dilakukan penguasa Belanda di berbagai tempat di Indonesia, banyak ahli hukum dan pejabat Belanda termasuk pada era kekuasaan Raffles yang berpendirian bahwa hukum yang berlaku di Jawa adalah hukum Islam (The Kor’an Noerm General Law of Java) dan Deandles yang menginspirasi Van den Berg untuk melahirkan teori pengakuan pemerintah kolonial terhadap berlakunya hukum Islam bagi masyarakat setempat. Karya JEW van Nes yang fokus bahasannya tertuju pada madzhab Syafi’I (1850) berjudul Boedelsscheidingen of Java Volgens de Kitab Saphi’i dan A. Meurenge yang mengeluarkan saduran Handboek van het Mohammedaansche Recht (1884) adalah dorongan nyata bagi ahli hukum Belanda yang tertarik pada hukum Islam tersebut untuk terus mencermati hukum yang hidup di masyarakat Indonesia.[15]

Posisinya yang juga merangkap sebagai pemangku kebijakan dibidang hukum penguasa Belanda pada waktu itu membuat Van den Berg tidak segan-segan membuat pengakuan terhadap kewenangan badan-badan peradilan agama untuk menjalankan yurisdiksi hukumnya berdasarkan hukum Islam berdasarkan staatsblaad 1882 No.152. Ia juga aktif melakukan pengkajian dan pengumpulan beberapa bahan tertulis tentang asas-asas hukum Islam (Mohammedaansche Recht, 1882) menurut madzhab Syafi’i dan Hanafi, kajian tentang hukum keluarga dan hukum waris Islam di Jawa dan Madura (1892) dan menerjemahkan beberapa kitab fiqh berbahasa arab seperti Fath al-Qarib dan Minhaaj ath-Thalibin ke dalam bahasa Prancis.[16]

Melihat akomodasi Van den Berg yang cukup luas terhadap penerapan hukum Islam di daerah jajahannya, penguasa kolonial Belanda mulai berpikir ulang dan mencoba mengevaluasi kembali kebijakan tersebut. Keputusan tersebut diambil karena upaya mengakomodasi hukum Islam menjadi hukum masyarakat di anggap hanya akan menumbuhsuburkan ideologi dan gerakan yang semakin menguatkan kekuatan perlawanan di masyarakat terhadap pemerintah Belanda. Terlebih pada waku itu sedang berlangsung pengaruh keislaman yang juga cukup kuat dari pihak eksternal yang masuk ke Indonesia.[17] Oleh karena itu, untuk memutus segala pengaruh dan timbulnya akibat yang merugikan pemerintah Belanda, penasihat pemerintah Belanda yang juga ahli hukum Islam, Prof. Christian Snouck Hurgronje (1857-1936) memunculkan kebijakan Islam Policy yang pada intinya hukum Islam harus dijauhkan dari masyarakat Indonesia yang mayoritas Islam dan menarik rakyat pribumi agar lebih mendekat dengan tradisi dan budaya pemerintah kolonial Belanda dan Eropa lainnya. Kebiijakan tersebut akhirnya di rinci oleh Hurgronje menjadi teori Receptie seperti yang tertuang dalam pasal 134 ayat 2 Indische Straaftregeling (IS) dimana hukum Islam hanya dapat diterima sebagai hukum apabila telah dilaksanakan oleh masyarakat adat.[18]

Dengan kebijakan tersebut, bandul eklektisisme hukum nasional Indonesia bergerak menuju hukum adat yang mulai menggeser peran hukum Islam sebagai sistem hukum yang banyak berlaku di masyarakat disamping hukum Belanda. Tidak kurang dari 19 wilayah di Indonesia mulai mengembangkan hukum adatnya. Kekuasaan Peradilan Agama mulai dibatasi oleh sebuah komisi bentukan pemerintahan kolonial yang dipimpin oleh Bertrand Ter Haar Barn (1892-1941). Kewenangan Peradilan Agama di Jawa dan Kalimantan Selatan untuk memutus soal-soal kewarisan mulai di tanggalkan dan diserahkan ke Landraad.

4. Keberlakuan Hukum Islam di Indonesia

Kalau kita melihat kepada hukum-hukum di bidang peribadatan, maka praktis hukum Islam itu berlaku tanpa perlu mengangkatnya menjadi kaidah hukum positif, seperti diformalkan ke dalam bentuk peraturan perundang-undangan. Bagaimana hukum Islam mengatur tatacara menjalankan sholat lima waktu, berpuasa dan sejenisnya tidak memerlukan kaidah hukum positif. Bahwa sholat lima waktu itu wajib fardhu ‘ain menurut hukum Islam, bukanlah urusan negara. Negara tidak dapat mengintervensi, dan juga melakukan tawar menawar agar solat lima waktu menjadi sunnah mu’akad misalnya. Hukum Islam di bidang ini langsung saja berlaku tanpa dapat diintervensi oleh kekuasaan negara. Apa yang diperlukan adalah aturan yang dapat memberikan keleluasaan kepada umat Islam untuk menjalankan hukum-hukum peribadatan itu, atau paling jauh adalah aspek-aspek hukum administrasi negara untuk memudahkan pelaksanaan dari suatu kaidah hukum Islam.

Ambillah contoh di bidang hukum perburuhan, tentu ada aturan yang memberikan kesempatan kepada buruh beragama Islam untuk menunaikan solat Jum’at misalnya. Begitu juga di bidang haji dan zakat, diperlukan adanya peraturan perundang-undangan yang mengatur penyelenggaraan jemaah haji, administrasi zakat dan seterusnya. Pengaturan seperti ini, berkaitan erat dengan fungsi negara yang harus memberikan pelayanan kepada rakyatnya. Pengaturan seperti itu terkait pula dengan falsafah bernegara kita, yang menolak asas “pemisahan urusan keagamaan dengan urusan kenegaraan” yang dikonstatir ole Professor Soepomo dalam sidang-sidang BPUPKI, ketika para pendiri bangsa menyusun rancangan undang-undang dasar negara merdeka.

Adapun hal-hal yang terkait dengan hukum perdata seperti hukum perkawinan dan kewarisan, negara kita menghormati adanya pluralitas hukum bagi rakyatnya yang majemuk, sejalan dengan prinsip Bhinneka Tunggal Ika. Bidang hukum perkawinan dan kewarisan termasuk bidang hukum yang sensitif, yang keterkaitannya dengan agama dan adat suatu masyarakat. Oleh sebab itu, hukum perkawinan Islam dan hukum kewarisan diakui secara langsung berlaku, dengan cara ditunjuk oleh undang-undang. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 misalnya, secara tegas menyebutkan bahwa perkawinan adalah sah dilakukan menurut hukum agamanya masing-masing dan kepercayaannya itu. Di sini bermakna, keabsahan perkawinan bagi seorang Muslim/Muslimah adalah jika sah menurut hukum Islam, sebagai hukum yang hidup di dalam masyarakat. Sebagaimana halnya di zaman VOC telah ada Compendium Frijer, maka pada masa Orde Baru juga telah dirumuskan Kompilasi Hukum Islam, walau dasar keberlakuannya hanya didasarkan atas Instruksi Presiden.

Hasil telaah akademis ini sedikit-banyak mempengaruhi kebijakan politik kolonial, ketika Pemerintah Hindia Belanda harus memastikan hukum apa yang berlaku di suatu daerah jajahan, atau bahkan juga di seluruh wilayah Hindia Belanda. Dukungan kepada hukum Adat ini tidak terlepas pula dari politik devide et impera kolonial. Hukum Adat akan membuat suku-suku terkotak-kotak. Sementara hukum Islam akan menyatukan mereka dalam satu ikatan. Dapat dimengerti jika Belanda lebih suka kepada hukum Adat daripada hukum Islam. Dari sini lahirlah ketentuan Pasal 131 jo Pasal 163 Indische Staatsregeling, yang tegas-tegas menyebutkan bahwa bagi penduduk Hindia Belanda ini, berlaku tiga jenis hukum, yakni Hukum Belanda untuk orang Belanda, dan Hukum Adat bagi golongan Tmur Asing -– terutama Cina dan India — sesuai adat mereka, dan bagi Bumiputra, berlaku pula hukum adat suku mereka masing-masing. Di samping itu lahir pula berbagai peraturan yang dikhususkan bagi orang bumiputra yang beragama Kristen.

Hukum Islam, tidak lagi dianggap sebagai hukum, terkecuali hukum Islam itu telah diterima oleh hukum Adat. Jadi yang berlaku sebenarnya adalah hukum Adat, bukan hukum Islam. Inilah teori resepsi yang disebut Profesor Hazairin sebagai “teori iblis” itu. Belakangan teori ini menjadi bahan perdebatan sengit di kalangan ahli-ahli hukum Adat dan Hukum Islam di Indonesia sampai jauh di kemudian hari. Posisi hukum Islam yang keberlakuannya tergantung pada penerimaan hukum Adat itu tetap menjadi masalah kontroversial sampai kita merdeka.

Karena merasa hukum Islam dipermainkan begitu rupa oleh Pemerintah Kolonial Belanda, maka tidak heran jika dalam sidang BPUPKI, tokoh-tokoh Islam menginginkan agar di negara Indonesia merdeka nanti, negara itu harus berdasar atas Ketuhanan dengan kewajiban menjalankan syariat islam bagi pemeluk-pemeluknya, seperti disepakati dalam Piagam Jakarta tanggal 22 Juni 1945, walau kalimat ini dihapus pada tanggal 18 Agustus 1945, sehari setelah kita merdeka. Rumusan penggantinya ialah “Ketuhanan Yang Maha Esa” sebagaimana dapat kita baca dalam Pembukaan UUD 1945 sekarang ini. Debat mengenai Piagam Jakarta terus berlanjut, baik dalam sidang Konstituante maupun sidang MPR di era Reformasi. Ini semua menunjukkan bahwa sebagai aspirasi politik, keinginan untuk mempertegas posisi hukum di dalam konstitusi itu tidak pernah padam, walau tidak pernah mencapai dukungan mayoritas.[19]

Patut kita menyadari bahwa Republik Indonesia yang diproklamasikan tanggal 17 Agustus 1945 itu, dilihat dari sudut pandang hukum, sebenarnya adalah “penerus” dari Hindia Belanda. Jadi bukan penerus Majapahit, Sriwijaya atau kerajaan-kerajaan Nusantara di masa lalu. Ketentuan Pasal I Aturan Peralihan UUD 1945 yang mengatakan bahwa “segala badan negara dan peraturan yang ada masih langsung berlaku, selama belum diadakan yang baru menurut undang-undang dasar ini”. Dalam praktek yang dimaksud dengan peraturan yang ada dan masih langsung berlaku itu, tidak lain ialah peraturan perundang-undangan Hindia Belanda. Bukan peraturan Kerajaan Majapahit atau Sriwijaya, atau kerajaan lainnya. Bukan pula meneruskan peraturan pemerintah militer Jepang, sebagai penguasa terakhir negeri kita sebelum kita membentuk negara Republik Indonesia.[20]

Setelah kita merdeka, tentu terdapat keinginan yang kuat dari para penyelenggara negara untuk membangun hukum sendiri yang bersifat nasional, untuk memenuhi kebutuhan hukum negara yang baru. Keinginan itu berjalan seiring dengan tumbuhnya berbagai kekuatan politik di negara kita, di samping tumbuhnya lembaga-lembaga negara, serta struktur pemerintahan di daerah. Pembangunan hukum di bidang tatanegara dan administrasi negara tumbuh pesat.

Di manapun di dunia ini, kecuali negaranya benar-benar sekular, pengaruh agama dalam merumuskan kaidah hukum nasional suatu negara, akan selalu terasa. Konstitusi India tegas-tegas menyatakan bahwa India adalah negara sekular, tetapi siapa yang mengatakan hukum Hindu tidak mempengaruhi hukum India modern. Ada beberapa studi yang menelaah pengaruh Buddhisme terhadap hukum nasional Thailand dan Myanmar. Hukum Perkawinan Pilipina, juga melarang perceraian. Siapa yang mengatakan ini bukan pengaruh dari agama Katolik yang begitu besar pengaruhnya di negara itu.[21] Dengan berbagai penjelasan tersebut, perlu diingatkan kembali bahwa hukum Islam itu adalah hukum yang hidup dalam masyarakat Indonesia, maka negara tidak dapat merumuskan kaidah hukum positif yang nyata-nyata bertentangan dengan kesadaran hukum rakyatnya sendiri. Demokrasi harus mempertimbangkan hal ini. Jika sebaliknya, maka negara kita akan menjadi negara otoriter yang memaksakan kehendaknya sendiri kepada rakyatnya.

5. Syariat Islam di Berbagai Daerah

Sejak awal sejarah Indonesia, perkembangan penerapan syariat Islam di Indonesia telah dimulai dengan keberadaan kerajaan-kerajaan Islam di Nusantara di masa lampau. Upaya untuk melaksanakan ajaran-ajaran Islam, termasuk hukum-hukumnya, nampak mendapat dukungan yang besar, bukan saja dari para ulama, tetapi juga dukungan penguasa politik, yakni raja-raja dan para sultan.

Kita masih dapat menyaksikan jejak peninggalan kehidupan sosial keagamaan Islam dan pranata hukum Islam di masa lalu di Kesultanan Aceh, Deli, Palembang, Goa dan Tallo di Sulawesi Selatan, Kesultanan Buton, Bima, Banjar serta Ternate dan Tidore. Juga di Yogyakarta, Surakarta dan Kesultanan Banten dan Cirebon di Jawa. Semua kerajaan dan kesultanan ini telah memberikan tempat yang begitu penting bagi hukum Islam. Berbagai kitab hukum ditulis oleh para ulama. Kerajaan atau kesultanan juga telah menjadikan hukum Islam— setidak-tidaknya di bidang hukum keluarga dan hukum perdata — sebagai hukum positif yang berlaku di negerinya. Kerajaan juga membangun masjid besar di ibukota negara, sebagai simbol betapa pentingnya kehidupan keagamaan Islam di negara mereka.

Pelaksanaan hukum Islam juga dilakukan oleh para penghulu dan para kadi, yang diangkat sendiri oleh masyarakat Islam setempat, kalau ditempat itu tidak dapat kekuasaan politik formal yang mendukung pelaksanaan ajaran dan hukum Islam. Di daerah sekitar Batavia pada abad ke 17 misalnya, para penghulu dan kadi diakui dan diangkat oleh masyarakat, karena daerah ini berada dalam pengaruh kekuasaan Belanda. Masyarakat yang menetap di sekitar Batavia adalah para pendatang dari berbagai penjuru Nusantara dengan aneka ragam bahasa, budaya dan hukum adatnya masing-masing. Di sekitar Batavia ada pula komunitas “orang-orang Moors” yakni orang-orang Arab dan India Muslim, di samping komunitas Cina Muslim yang tinggal di kawasan Kebon Jeruk sekarang ini.[22]

Berbagai suku yang datang ke Batavia itu menjadi cikal bakal orang Betawi di masa kemudian. Pada umumnya mereka beragama Islam. Agar dapat bergaul antara sesama mereka, mereka memilih menggunakan bahasa Melayu. Sebab itu, bahasa Betawi lebih bercorak Melayu daripada bercorak bahasa Jawa dan Sunda. Mereka membangun mesjid dan mengangkat orang-orang yang mendalam pengetahuannya tentang ajaran Islam, untuk menangani berbagai peristiwa hukum dan menyelesaikan sengketa di antara mereka. Hukum Adat yang mereka ikuti di kampung halamannya masing-masing, agak sukar diterapkan di Batavia karena penduduknya yang beraneka ragam. Mereka memilih hukum Islam yang dapat menyatukan mereka dalam suatu komunitas yang baru.[23]

Pada awal abad ke 18, Belanda mencatat ada 7 masjid di luar tembok kota Batavia yang berpusat di sekitar pelabuhan Sunda Kelapa dan Musium Fatahillah sekarang ini. Menyadari bahwa hukum Islam berlaku di Batavia itu, maka Belanda kemudian melakukan telaah tentang hukum Islam, dan akhirnya mengkompilasikannya ke dalam Compendium Freijer yang terkenal itu.

Compendium Freijer itu sendiri ditulis dalam bahasa Belanda dan bahasa Melayu tulisan Arab, diterbitkan di Batavia tahun 1740. Kompilasi ini tenyata, bukan hanya menghimpun kaidah-kaidah hukum keluarga dan hukum perdata lainnya, yang diambil dari kitab-kitab fikih bermazhab Syafii, tetapi juga menampung berbagai aspek yang berasal dari hukum adat, yang ternyata dalam praktek masyarakat di masa itu telah diadopsi sebagai bagian dari hukum Islam. Penguasa VOC di masa itu menjadikan kompendium itu sebagai pegangan para hakim dalam menyelesaikan perkara-perkara di kalangan orang pribumi, dan diberlakukan di tanah Jawa.

Di pulau Jawa, masyarakat Jawa, Sunda dan Banten mengembangkan hukum Islam itu melalui pendidikan, sebagai mata pelajaran penting di pondok-pondok pesantren, demikian pula di tempat-tempat lain seperti di Madura. Di daerah-daerah di mana terdapat struktur kekuasaan, seperti di Kerajaan Mataram, yang kemudian pecah menjadi Surakarta dan Yogyakarta, masalah keagamaan telah masuk ke dalam struktur birokrasi negara. Penghulu Ageng di pusat kesultanan, menjalankan fungsi koordinasi kepada penghulu-penghulu di kabupaten sampai ke desa-desa dalam menyelenggarakan pelaksanaan ibadah, dan pelaksanaan hukum Islam di bidang keluarga dan perdata lainnya.

Di Jawa, kita memang menyaksikan adanya benturan antara hukum Islam dengan hukum adat, terutama di bidang hukum kewarisan dan hukum tanah. Namun di bidang hukum perkawinan, kaidah-kaidah hukum Islam diterima dan dilaksanakan dalam praktik. Benturan antara hukum Islam dan hukum Adat juga terjadi di Minangkabau. Namun lama kelamaan benturan itu mencapai harmoni, walaupun di Minangkabau pernah terjadi peperangan antar kedua pendukung hukum itu.

Fenomena benturan seperti digambarkan di atas, nampaknya tidak hanya terjadi di Jawa dan Minangkabau. Benturan itu terjadi hampir merata di daerah-daerah lain, namun proses menuju harmoni pada umumnya berjalan secara damai. Masyarakat lama kelamaan menyadari bahwa hukum Islam yang berasal dari “langit” lebih tinggi kedudukannya dibandingkan dengan hukum adat yang lahir dari budaya suku mereka. Namun proses menuju harmoni secara damai itu mula terusik ketika para ilmuwan hukum Belanda mulai tertarik untuk melakukan studi tentang hukum rakyat pribumi. Mereka “menemukan” hukum Adat. Berbagai literatur hasil kajian empiris, yang tentu didasari oleh pandangan-pandangan teoritis tertentu, mulai menguakkan perbedaan yang tegas antara hukum Islam dan Hukum Adat, termasuk pula falsafah yang melatarbelakanginya serta asas-asasnya.

6. Syari’at Islam Dalam Era Otonomi Daerah

Genderang otonomi daerah merupakan pintu masuk utama munculnya seluruh peraturan lokal sebagai wujud dari titah regulasi baik yang kewenangannya bersifat atributif (melekat) maupun yang bersifat delegatif (turunan). Dari peluang transfer kewenangan ini, arus balik sentralisasi kekuasaan antara lain dimaknai dengan membuka seluas mungkin upaya memandirikan daerah dengan segenap kemunculan kebijakan lokal dalam kondisi yang serba transisi dan terbatas. Dengan segala keterbatasan tersebut lahirlah berbagai produk hukum daerah berupa peraturan dan keputusan pejabat daerah.

Tidak ada catatan yang rinci untuk memastikan kapan perda-perda yang bernuansa syariat itu muncul di Indonesia. Namun melihat perkembangannya Perda syari’ah mulai tumbuh ketika perdebatan panjang tentang perubahan UUD 1945 1999-2002 yang juga terjadi perdebatan tentang berlakunya syari’at islam di Indonesia. Kemudian diterapkan di daerah khusus NAD. Hal ini menjadi lebih semarak dengan seiring menguatnya dorongan atas pelaksanaan otonomi daerah di awal-awal 1999. Ditahun-tahun tersebut, bisa dikatakan sebagai era dimana pemerintahan daerah seperti burung yang mendapati kebebasannya hingga ia bisa melakukan apapun yang dibutuhkan dan disukainya. Dalam konteks kebebasan tersebut, pemerintah lokal tidak hanya mulai membenahi diri secara struktural tapi juga melengkapi birokrasinya dengan berbagai produk peraturan daerah.

Seperti juga berbagai isu dan permasalahan yang terus datang timbul tenggelam, wacana perda bernuansa syariat menggelinding begitu saja ditengah keramaian perdebatan nasionalisme dan tuduhan terorisme terhadap umat Islam. Walau dengan definisi dan batasan yang tidak begitu jelas mengenai apa sesungguhnya indikator yang tepat bagi penamaan sebuah kebijakan syariat Islam, perda-perda tersebut pada akhirnya lebih dikenal sebagai perda syariat. Karena, sekalipun tak disebut secara eksplisit sebagai Perda Syariat Islam, tak bisa disangkal bahwa dalam kebijakan daerah itu ada ideologi keislaman yang hendak ditegakkan melalui perda tersebut. Yaitu, menegakan kebenaran, memberantas kezaliman dengan asumsi-asumsi keislaman. Tentu saja itu sebuah tujuan yang mulia.

6. Penutup

Terlepas dari sekeranjang kontroversi tersebut, perlu kiranya kita ketahui bersama bahwa syariah mau tidak mau memang telah menjadi sebuah system hukum yang amat mempengaruhi khazanah hukum secara global. Walaupun secara lokal, naik turunnya hukum Islam sangat dipengaruhi oleh kondisi politik dan kebijakan penguasa, tapi seiring dengan arus deras tren global, sistem yang dibawa nabi Muhammad 15 abad yang lalu mulai dilirik dan dikembangkan sebagai satu solusi oleh masyarakat dan menjadi kajian dan perdebatan utama forum hukum dunia. Karena itu para sarjana barat seperti Matthew Lippman, Sean Mc Coville dan Mordechai Yerushalmi kembali mengakui bahwa Hukum Islam kini telah menjadi salah satu dari tiga tradisi hukum yang utama terkait dengan dunia hukum dan filosofi dari mayoritas bangsa-bangsa di dunia.[24]

Harus diakui sebagai sebuah sistem hukum yang sangat komprehensif, subtansi doktrin hukum yang bersumber khususnya dari Al-Qur’an memang amat sulit untuk dibantah ke universalannya. Namun sangat sering ditemukan bahwa problem syariat selalu terletak pada penafsiran, pengelolaan dan penerapannya yang banyak dilakukan oleh Negara dan birokrasi pemerintahan. Sebagai sebuah sumber dari kebenaran hukum, subtansi-subtansi yang dikandung oleh syariat juga sering mulai memudar di mata masyarakat terutama dikalangan yang sejak awal tidak mau memahami dan cenderung memberikan stigma negatif terhadap syariat.

Tumbuhnya Perda Syari’ah merupakan fenomena yang menarik untuk dikaji dari berbagai sisi, baik sisi politik, budaya, hukum maupun agama. Perda syari’at mencuat ketika otonomi luas diberikan kepada daerah dan pada saat yang sama dialog dan perdebatan tenetang syari’at islam dalam perubahan undang-undang dasar terus menghiasi pemberitaan media. Pada sisi lain terdapat perkembangan yang menakjubkan atas kesadaran keagamaan yang muncul di seluruh Indonesia seperti sebuah gelambang yang terus menarik hati masyarakat muslim Indonesia yang sebelumnya mayoritas abangan (sebagaima pengelompokan oleh Geertz). Kesadaran inilah nampaknya yang memberikan dorongan kuat bagi pembentukan Perda Syariah di Indonesia, walaupun disadari ditemukan banyak sekali kelemahan dan kesalahan definisi atas Perda Syari’ah itu, yang ternyata sebagian besarnya adalah Perda mengenai ketertiban umum.

Perlu ada pemahaman yang benar tentang penyusunan perda yang bersumber dari syari’ah ini, termasuk tehnik penyusunan Perda secara umum, sehingga tidak menimbulkan salah pengertian dan dianggap keluar dari prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia. Lahirnya Perda-perda yang bersifat khusus di daerah-daerah termasuk Perda yang bersumber dari nilai-lai syari’ah, seharusnya dipahami sebagai bentuk penghormatan terhadap keragaman daerah di Indonesia sebagai sebuah Negara yang plural, tentu dengan memperhatikan kekompakan hirarkis dengan perundang-undangan yang ada di atasnya.

Wallahu al’lam bissawab.

---

[1] Abul A’la Al-Maududi, Islamic Law and Constitution, Karachi: Jama’at al-Islami Publication, 1995, hal.13

[2] Prof. Satjipto Rahardjo menyebut system hukum yang berlaku di Indonesia sebagai system Romawi-

Jerman atau Civil Law System. Prof. Satjipto Rahardjo, Ilmu Hukum, Bandung, Citra Aditya Bakti, 2000.

[3] http://en.wikipedia.org/wiki/Roman_law

[4] http://en.wikipedia.org/wiki/Common_law

[5] George Makdisi, Ph.D, professor emeritus bahasa arab dan kajian Islam pada Universitas Pennsylvania. Kuliahnya yang terkenal antara lain “Church, Classical Islam, and University”. Makdisi meraih bachelor’s degree dalam hubungan luar negeri dan master’s degree sejarah dari Universitas Georgetown Washington, D.C. ia juga mendapatkan docteur es-lettres dari Universitas Paris, Sorbonne, dengan konsentrasi bahasa arab dan kajian Islam. Aktif berpartisipasi pada berbagai masyarakat profesional, Makdisi banyak menerima berbagai scholastic awards termasuk dua kali mengikuti Guggenheim Fellow. Makdisi juga menerima penghargaan prestisius Giorgio Levi Della Vida Award untuk prestasinya dalam melakukan kajian Islam California selama tahun 1993. http://www.loyno.edu/newsandcalendars/loyolatoday/1998/03/makdisi.html

[6] http://www.questia.com/library/book/ibn-aqil-religion-and-culture-in-classical-islam-by-george-makdisi.jsp

[7] Earl Warren adalah seorang Ketua Mahkamah Agung Amerika (Chief Justice) yang selama jabatannya, Mahkamah Agung sering berhadapan dengan kasus-kasus kontroversial berkaitan dengan hukum kewarganegaraan dan politik ketatanegaraan. Lahir di Los Angeles dan dibesarkan di Bakersfield, California dimana ayahnya berprofesi sebagai mekanik kereta api. Bakersfield telah menjadi tempat belajar yang berharga bagi Warren, ia mengatakan “crime and vice of all kinds countenanced by a corrupt government.” Warren menjadi penegak hukum Amerika yang sangat anti-rasisme terutama perlakuan orang Amerika terhadap orang asia yang pada waktu itu sering terjadi di West Coast. http://www.landmarkcases.org/brown/warren.html

[8] Prof. Busthanul Arifin, S.H, Hukum Pidana (Islam) dalam Lintasan Sejarah, dalam Pidana Islam di Indonesia: Peluang, Prospek dan Tantangan, Pustaka Firdaus, Jakarta, 2001, Hal. 34

[9] Dalam soal non hukum, dunia barat menurut Watt Montgomary banyak berhutang budi pada para pemikir dan cendikiawan Islam seperti dalam bidang sains, teknologi, perdagangan dan disiplin keilmuan lainnya. Watt Montgomary, The Influence of Islam on Medieval Europe, Edinburgh, Edinburgh University Press, 1987. D. De Santillana secara khusus malah menyebut bahwa beberapa system dan institusi dagang seperti perkongsian terbatas yang dikembangkan oleh Islam memberikan kontribusi positif bagi system hukum dagang barat. Kontribusi tersebut telah memberikan standar etika yang luhur bagi pengembangan konsep-konsep dagang yang modern. Menurutnya, itulah sebagian kebaikan jasa yang abadi dari hukum Islam kepada hukum eropa. D. De Santillana, The Legacy of Islam, Oxford, Oxford University Press, 1931 hal 310.

[10] Untuk mengetahui lebih dalam tentang Code Napoleon bisa dilihat dalam E. A. Arnold, ed. and trans., A Documentary Survey of Napoleonic France, Lanham, MD: University Press of America, 1993, hal. 151-164, dan Laura Mason and Tracey Rizzo, eds., The French Revolution: A Document Collection, (New York: Houghton Mifflin, 1999, hal.340-347.

[11] Eklektisisme ialah suatu system yang dibentuk secara kritis dengan memilih dari bermacam-macam sumber dan doktrin hukum. Prof. DR. Busthanul Arifin, S.H, Prolog buku DR. Qodry Azizy, MA, Eklektisisme Hukum Nasional: Kompetisi Antara Hukum Islam dan Hukum Umum, Yogyakarta, Gama Media, 2002, hal. viii

[12] DR. Rifyal Ka’bah, MA, Hukum Islam di Indonesia, Jakarta, Universitas Yarsi, 1999 hal. 122-123

[13] DR. Rifyal Ka’bah, MA, Sejarah Hukum Adat, Bahan Kuliah Magister Hukum UIJ, Jakarta, TT, hal. 2-3

[14] Pidato pengukuhan Prof. Dr. Thohir Luth sebagai guru besar hukum Islam Universitas Brawijaya, Kewarisan Islam, Satu Renungan untuk Orang-orang Beriman, http://www.brawijaya.ac.id/id/8_directory/staf.php?detail=131573967

[15] Drs A. Rahmat Rosyadi, S.H, M.H, H.M. Rais Ahmad, S.H, M.C.L, Formalisasi Syariat Islam di Indonesia dalam Perspektif Tata Hukum Indonesia, Jakarta, Ghalia Indonesia, 2006, hal. 75

[16] Sayuti Thalib, Receptio A Contrario (Hubungan Hukum Adat dan Hukum Islam), Bina Aksara, Jakarta, 1982 hal.121

[17] Mengenai ini, Anthony Reid menjelaskan adanya arus kuat pan-islamisme pada waktu itu yang antara lain berhembus dari Turki. Anthony Reid, The Contest of North Sumatra, Kuala Lumpur: University of Malaya Press, 1969, hal. 3, 65, 66 dan 109. sedangkan istilah PAN-ISLAMISME sendiri diciptakan oleh Sultan Abdul Hamid II untuk melawan kekuasaan barat yang akhirnya mendorong kekhawatiran kolonialis Belanda dan Inggris pada tanah jajahan mereka di Melayu. Snouck Hurgronje menyebut Pan Islamisme ini sebagai tindakan yang berbahaya tapi sia-sia, Snouck Hurgronje, Kumpulan Karangan Snouck Hurgronje jilid IX, Jakarta: INIS, 1994, hal. 102

[18] Peristiwa paling penting yang mengubah pemikiran Snouck adalah ketika ia bertemu dengan Habib Abdurrachman Az-Zahir, seorang keturunan Arab yang pernah menjadi wakil pemerintahan Aceh, yang “dibeli” Belanda dan dikirim ke Mekkah, sehingga mengubah minat Snouck dari sekedar menjadi akademisi berlanjut menjadi pejuang kolonial Belanda. Atas bantuan Zahir dan Konsul Belanda di Jeddah JA Kruyt, dia mulai mempelajari politik kolonial dan upaya untuk memenangi pertempuran terhadap orang Aceh. Ketika Habib Zahir tak lagi ‘dipakai’ Gubernur Belanda di Nusantara, semua naskah penelitian Zahir di serahkan pada Snouck yang saat itu, 1886, telah menjadi dosen di Leiden. Snouck seperti mendapat durian runtuh, naskah itu kemudian dia berikan pada kantor Menteri Daerah Jajahan Belanda (Ministerie van Kolonieën). Snouck bahkan secara berani menawarkan diri sebagai tenaga ilmuwan yang akan dapat memberikan gambaran lebih lengkap tentang Aceh. Pada 1889, dia menginjakkan kaki di pulau Jawa, dan mulai meneliti pranata Islam di masyarakat pribumi Hindia-Belanda, khususnya Aceh hingga ia menjadi orang Belanda yang ahli tentang Aceh. Setelah Aceh dikuasai Belanda, 1905, Snouck mendapat penghargaan yang luar biasa. Setahun kemudian dia kembali ke Leiden, dan sampai wafatnya,26 Juni 1936, dia tetap menjadi penasehat utama Belanda untuk urusan penaklukan pribumi di Nusantara. http://id.wikipedia.org/wiki/Snouck_Hurgronje.

[19] Yusril Ihza Mahendra, “Hukum Islam dan Pengaruhnya Terhadap Hukum Nasional di Indonesia,” <http://yusril.ihzamahendra.com/2007/12/05/hukum-islam-dan-pengaruhnya-terhadap-hukum-nasional-indonesia/>, 19 Juni 2008.

[20] Yusril, ibid.

[21] Yusril, ibid.

[22] Yusril, ibid

[23] Yusril, ibid

[24] Topo Santoso, Menggagas Hukum Pidana Islam: Penerapan Syariah dalam Konteks Modernitas, Bandung, Asy-Syamil, 2000, hal. 15

PENERAPAN SYARI’AT ISLAM DALAM BINGKAI NEGARA BANGSA[1]

1. Pendahuluan

Penerapan syari’at Islam di Nanggroe Aceh Darussalam, dengan melaksanakan hukum “jilid” atau cambuk bagi pelaku tindak pidana perjudian telah menimbulkan perdebatan hangat di kalangan masyarakat. Seakan-akan jenis hukuman ini adalah baru dalam khasanah ketentuan hukum pidana di Indonesia. Padahal pelaksanaan hukum pidana Islam di Indonesia telah dipraktekkan di berbagai kesultanan di Indonesia sebelum dikuasai oleh penjajah Belanda. Dalam disertasi doktornya, Rifyal Ka’bah menulis bahwa “sebelum kedatangan penjajah Belanda, hukum Islam telah merupakan hukum positif di kerajaan-kerajaan Islam yang berdiri di persada Indonesia” (Rifyal Ka’bah, 1999 : 264). Demikian juga berbagai data yang ditulis dalam disertasi doktor dari Abdul Gani Abdullah yang menulis tentang peradilan agama dalam pemerintahan Islam di kesultanan Bima 1947-1957 (lihat Gani Abdullah, 2004 ).

Kenyataan ini menunjukkan bahwa pelaksanaan hukum Islam bukanlah hal baru dalam khasanah hukum Indonesia. Persoalannya adalah dengan perkembangan hukum yang sedemikian rupa setelah Indonesia merdeka masalah penerapan syari’at Islam ini menjadi aneh dan menimbulkan perdebatan publik yang luas. Sehingga menimbulkan banyak pertanyaan baru tentang sisi efektifitas dalam pelaksanaannya dan sisi penerapannya dalam bingkai negara bangsa. Bahkan terdapat kekhawatiran akan terjadi diskriminasi dalam pemberlakuan hukum agama dalam negara Indonesia. Benarkah anggapan demikian dalam praktik kenegaraan kita.

B. Pelaksanaan Syari’at Islam di Indonesia

Sebenarnya istilah syari’at Islam dapat mengandung dua makna, yaitu dalam makna luas dan makna yang sempit. Dalam makna yang luas syari’at Islam mencakup seluruh ajaran Islam yang terkandung dalam Al Qur’an dan As Sunnah termasuk aspek aqidah, ahlak, ibadah serta hukum-hukum mua’malah. Sedangkan dalam arti sempit Syari’ah Islam adalah hukum-hukum ibadah maupun mu’amalah (termasuk hukum pidana) yang biasa disebut fiqh. Istilah syari’at Islam dalam makalah ini adalah dalam pengertian yang sempit itu dan lebih khusus lagi adalah mengenai hukum pidana Islam.

Sebelum kedatangan penjajah Belanda hukum Islam ini sudah berlaku di kerajaan-kerajaan Islam di Nusantara ini. Akan tetapi setelah kedatangan penjajah Belanda penerapan syari’at Islam di persempit dalam bidang keperdataan saja khsususnya bidang hukum keluarga (pernikaran). Adapun bidang hukum pidana dan bidang hukum yang lainnya hanya dapat diterima apabila telah diresepsi ke dalam hukum adat sehingga menjadi kewenangan pengadilan Bumi Putera pada saat itu yaitu Landraad. Karena itulah Belanda mendirikan berbagai peradilan agama di Indonesia dengan nama yang berbeda-beda di berbagai daerah, antara lain : Kerapatan Qadi, Mahkamah Syariyah dan lain-lain.

Pemerintah jajahan Belanda pada saat itu menerapkan adatrechtpolitik (Lihat Daniel S. Lev, 1990) di Hindia Belanda yaitu membiarkan hukum adat tetap berlaku bagi golongan Indonesia asli sedangkan bagi golongan Eropa berlaku hukum Belanda berdasarkan asas konkordansi dari hukum yang berlaku di Negeri Belanda. Demikian juga bagi golongan Cina dan Timur Asing berlaku hukumnya masing-masing kecuali mereka menyatakan tunduk pada hukum golongan Eropa. Dengan berlakunya pluralisme hukum di Indonesia pada saat itu, pemerintah Belanda menerapakan suatu hukum untuk menjembataninya yaitu apa yang disebut dengan hukum antar golongan yang diterapkan manakala terjadi sengketa atau masalah antar orang yang tunduk pada hukum yang berbeda.

Setelah Indonesia merdeka, sumber pembentukan hukum nasional Indonesia adalah bersumber dari atau memperoleh pengaruh dari hukum Eropa warisan Belanda, hukum Islam serta hukum Adat ( baca Daniel S.Lev, 1990). Akan tetapi tetap membiarkan dan meneguhkan berlakunya hukum Islam bagi pemeluk Agama Islam pada bidang-bidang hukum keluarga (hukum perkawinan, hukum waris, waqaf, hibah dan wasiat) yang menjadi kewenangan Pengadilan Agama. Usaha-usaha untuk menerapkan syariat Islam baik secara formal dengan melakukan transplantasi syari’ah ke dalam hukum nasional Indonesia maupun dengan proses resepsi nilai-nilai syari’ah Islam tetap dilakukan dan diperjuangkan oleh kalangan Islam.

Terdapat perkembangan yang semakin menarik setelah 50 tahun Indonesia merdeka. Saling pengaruh ketiga kelompok hukum ini mewarnai perdebatan politik hukum nasional Indonesia bahkan nampak terjadi gesekan-gesekan sosial dalam pembangunan hukum Indonesia, seperti dalam pembahasan mengenai undang-undang perkawinan, undang-undang pengadilan agama dan pada saat ini rancangan undang-undang hukum pidana. Walaupun harus diakui bahwa hingga saat sekarang ini pengaruh hukum Eropa bahkan hukum Anglo-Amerika mendapat kedudukan yang semakin kuat terutama dalam bidang hukum bisnis dan perdagangan, dan disusul oleh syari’at Islam terutama dalam bidang bisnis keuangan dan perbankan. Sementara hukum Adat jauh tertinggal dan hanya bertahan untuk sebahagiannya dalam hukum pertanahan.

Pada bidang ibadah pemberlakuan syariat Islam tidak mendapat halangan sedikitpun. Hal ini disebabkan oleh faham sekularisme yang memandang bahwa hal-hal yang terkait dengan ibadah adalah urusan prinadi setiap orang dan urusan internal agama masing-masing yang tidak bisa dicampuri oleh negara. Pada sisi lain, pemberlakuan hukum pidana atau hukum perdata Islam dalam negara mendapatkan tantangan perdebatan yang luas dari masyarakat karena akibat pandangan sekularisme juga, yang memandang bahwa hukum agama tidak bisa masuk dalam ranah negara atau publik.

C. Hukum Pidana Islam di Indonesia dan Kasus Nanggroe Aceh Darussalam

Penerapan hukum pidana Islam di Indonesia selalu mendapat tantangan dari sebagian masyarakat Indonesia, apalagi penerapan itu dalam bentuk transplantasi syari’ah dalam hukum pidana Indonesia. Sebenarnya jenis-jenis tindak pidana dalam hukum pidana Islam yang secara tegas diatur dalam Al Qur’an dan As Sunnah hanya terdiri dari 9 jenis tindak pidana (lihat Bagan 1), yang secara garis besar terdiri dari tindak pidana “hudud” yaitu 7 jenis tindak pidana (lihat Bagan 2) dan tindak pidana “qishash” dan “diyat” yaitu 4 jenis tindak pidana (lihat Bagan 3). Adapun bagian terbesar tindak pidana dalam hukum pidana Islam adalah diserahkan pada kewenangan pemerintah setempat atau hakim untuk menetapkannya yang dalam terminologi hukum Islam disebut “ta’zir” (lihat Bagan 4), yaitu seluruh tindak pidana yang dapat ditetapkan oleh pemerintah setempat atau oleh hakim selain yang ditentukan dalam jenis tindak pidana “hudud” dan tindak pidana “qishash” .

Bagi sebagian ummat Islam berkeyakinan bahwa pelaksanaan syari’at Islam termasuk dalam bidang hukum pidana ini adalah bagian dari ketaatannya pada perintah ajaran agama, dan jika tidak melaksanakannya dianggap telah menentang pelaksanaan ajaran agama. Dalam kerangka pemikiran inilah perjuangan untuk pelaksanaan syari’at Islam bagi pemeluk agama Islam di Indonesia dapat dipahami, walaupun harus diakui ada sebagian ummat Islam yang berpandangan lain. Bagi kalangan ummat Islam yang mendukung pelaksanaan syari’at Islam, perdebatan lebih jauh lagi sebenarnya adalah bukan pada melaksanakan syari’ah atau tidak melaksanakan syari’ah, akan tetapi bagaimana syari’ah (hukum pidana Islam) itu dijalankan pada masa kini. Sehingga timbulah kehendak untuk melakukan rekonstruksi dan kaji kembali metode dan pelaksanaan syari’ah ini. Dalam hal ini perdebatan telah memasuki bidang yang lebih prinsip dan sangat sensitif bahkan sudah masuk pada sisi aqidah.

Karena bagi sebagian kalangan ummat berprinsip bahwa persoalan hudud dan qishash tidak bisa direkonstruksi dalam arti merubah jenis pidana yang dijatuhkan kecuali dalam batas-batas yang ditentukan oleh Al Qur’an atau As Sunnah. Pada sisi lain sebagian kalangan ummat Islam berkeyakinan bahwa yang prinsip adalah prinsip-prinsip substansi (material delik) pidana Islam dilaksanakan, adapaun masalah bentuk hukuman pidananya di sesuaikan dengan idiologi humanisme yang sedang trend pada saat ini.

Sebenarnya menurut pandangan saya masalah ini tidak harus menjadi perdebatan diantara kalangan ummat Islam, karena nash-nash Al Qur’an dan As Sunnah mengenai hudud maupun qishash adalah jelas (qath’i) sifatnya. Karena itu, tidak bisa dihilangkan, dirubah atau dihapuskan. Adapun masalah akan diterapkan atau tidak, dapat dilihat pada penerapannya dalam kasus in concrito. Artinya hudud maupun qishash hanya dapat diterapkan apabila memenuhi syarat-syarat perbuatan pidana yang sedemikian rupa kwaliatsnya baik dari sisi beratnya tindak pidana yang dilakukan, dari sisi causanya, maupun pengaruhnya pada bidang sosial dan publik. Bukankah Umar ra pernah tidak menghukum pencuri dengan potong tangan karena kondisi sosial dan keadaan sipencuri yang sedemikian sulitnya. Dengan deimkian kita tidak melakukan perubahan atas hukum yang telah ditentukan dengan pasti oleh Allah ini.

Sebenarnya penerapan bentuk pemidanaan dari hukum pidana Islam memiliki efek keuntungan ganda baik dari sisi efektivitasnya dalam pencegahan kejahatan maupun dari sisi efisiensi pembiayaan negara yang dikeluarkan. Bayangkan sekarang ini, menurut laporan Menteri Hukum dan Perundang-undangan jumlah narapidana dan tahanan di seluruh Indonesia mencapai jumlah 105.000 orang. Jika setiap narapidana atau tahanan mendapat jatah makanan setiap hari adalah Rp 5000,- maka biaya negara untuk membiayai makan mereka adalah sejumlah Rp 525.000.000 per hari. Sehingga dalam satu tahun negara harus mengeluarkan biaya makan bagi para tahanan dan narapidana sebesar Rp 189 milyar. Belum lagi biaya lainnya yaitu gaji petugas, pengadaan serta pemeliharaan gedung dalam lain-lain. Dengan penerapan pidana yang secara langsung dan dapat disaksikan oleh publik memiliki efek jera yang luar biasa dan secara psikologis memiliki efek malu dan pendidikan bagi pelaku tindak pidana dan masyarakat lainnya dan ditambah lagi tidak memerlukan biaya dan anggaran besar.

Penerapan syar’iat Islam di NAD dilaksanakan berdasarkan undang-undang otonomi khusus dengan melakukan transplantasi syar’iah ke dalam hukum positif dalam bentuk “Qanun”. Kebijakan ini dikeluarkan sehubungan dengan tuntutan dan permintaan masyarakat Aceh atas pelaksanaan hukum yang khusus dalam wilayah NAD yang memiliki kekhasan sosial dan sejarahnya. Dari cantoh kasus NAD ini, ternyata bahwa politik hukum nasional Indonesia menjadi sangat fleksibel dalam menerapkan pluralitas hukum yang berlaku dalam wilayah NKRI. Artinya politik unifikasi hukum terutama dalam bidang hukum pidana (hukum publik) yang terus diperjuangkan sejak lepas dari tangan penjajah Belanda mulai berubah.

Saya berpendapat bahwa paradigma politik unifikasi hukum yang dilakukan selama ini tidak sesuai dengan kondisi masyarakat Indonesia yang sangat plural dan majemuk yang memiliki ragam hukum yang berbeda-beda, apalagi sudah masuk dalam bidang hukum yang sensitif yang terkait dengan ajaran agama. Karena itu unifikasi hukum tidak dapat dipaksakan. Kebijakan penerapan syari’at Islam di NAD adalah langkah tepat untuk menghormati kehendak masyarakat yang menginginkannya. Walaupun tahap awal ini menimbulkan banyak perdebatan dilkalangan masayarakat, semoga ke depan akan mendapat bentuknya yang baku.

Wallahu a’lam bissawab!

Daftar Pustaka:

1. Rifyal Ka’bah, Hukum Islam di Indonesia, Universitas Yarsi, Jakarta, 1999
2. Abdul Gani Abdullah, Peradilan Agama Dalam Pemerintahan Islam di Kesultanan Bima (1947-1957), Yayasan Lengge, Mataram, 2004
3. Topo Santoso, Menggagas Hukum Pidana Islam, Asy Syamil, Bandung, 2000.
4. Daniel S. Lev, Hukum dan Politik di Indonesia, Kesinambungan dan Perubahan, LP3ES, Jakarta, 1990.

---

[1] Dismapikan dalam Acara Kajian KKA Ke-203 Pusat Studi Islam Paramadina di Jakarta, tanggal 19 Agustus 2005.

[2] Wakil Ketua Umum DPP Partai Bulan Bintang, Mantan Anggota DPR RI dan Sekarang Advokat di Jakarta.

PENGUJIAN UNDANG-UNDANG TANPA BATAS

Tidak ada pengujian undang-undang yang tanpa batas, walaupun oleh Mahkamah Konstitusi sekalipun. Dalam melakukan pengujian atas undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar Mahkamah Konstitusi dibatasi oleh ketentuan konstitusi (Undang-Undang Dasar) itu sendiri, prinsip-prinsip hukum umum (general prinples of law)[1] serta undang-undang yang berlaku.

UUD NRI Tahun 1945, memberikan kewenangan kepada Mahkamah Mahkamah Konstitusi untuk menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar (Pasal 24C UUD NRI Tahun 1945). Bagaimana hukum acara pengujian itu dilakukan oleh Mahkamah Konstitusi, UUD menyerahkan hal itu untuk diatur oleh undang-undang. Dengan demikian undang-undang yang mengatur Mahkamah Konstitusi sepanjang mengenai hukum acara Mahkamah Konstitusi bekedudukan setara dengan konstitusi dan Mahkamah Konstitusi wajib tunduk pada pembatasan-pembatasan undang-undang itu.

Pasal 50 UU MK, menentukan bahwa undang-undang yang dapat dimohonkan untuk diuji adalah undang-undang yang diundangkan setelah perubahan UUD NRI Tahun 1945. Persoalannya, apakah ketentuan pasal ini mengandung pembatasan yang sejalan dengan UUD ataukah bertentangan dengan UUD.

Pasal 24C UUD NRI Tahun 1945 tidak memberikan pembatasan atas undang-undang mana saja yang boleh dan tidak boleh diuji oleh Mahkamah Konstitusi. Pembatasan dalam menguji suatu undang undang terhadap Undang-Undang Dasar oleh ketentuan Undang Undang Dasar hanya dapat ditarik dari pemahaman dan penafsiran atas seluruh ketentuan UUD itu sendiri. Memperhatikan ketentuan pasal 24C ayat (6) UUD NRI Tahun 1945, secara tegas menentukan bahwa pengangkatan dan pemberhentian hakim konstitusi, hukum acara serta ketentuan lainnya tentang Mahakamah Konstitusi diatur dengan undang-undang. Dengan dasar ketentuan ini dapat disimpulkan bahwa Mahkamah Konstitusi tunduk pada hukum acara yang ditentukan oleh undang-undang. Apakah pasal 50 UU MK, adalah lingkup hukum acara ataukah sudah masuk pada hukum materil.

Hukum acara adalah hukum yang diadakan untuk menegakkan hukum materil yang mengandung prosedur dan tatacara penegakkan hukum materil. Pasal 50 UU MK, ditempatkan pada bagian hukum acara mengenai pengujian undang-undang terhadap UUD. Untuk menilai substansi pasal 50 apakah termasuk bidang hukum acara atau sudah masuk bidang hukum materiil tergantung dari segi mana kita akan melihatnya. Jika kita akan memandang bahwa hukum acara itu diperlukan untuk menegakkan hukum materil secara adil dan untuk memenuhi kepastian dan ketertiban hukum maka dapat saja kita masukkan substansi pasa 50 itu ke dalam bidang hukum acara. Sebaliknya jika kita memandang bahwa hukum acara hanya semata-mata mengatur prosedur dan mekanisme penegakkan hukum materil maka pasal 50 itu dapat dianggap sudah keluar dari substansi hukum acara dan sudah masuk wialayah hukum materil.

Lalu mengapa pembentuk undang-undang memasukkan substansi pasal itu dalam hukum acara MK. Hal ini terkait dengan penafsiran pembentuk undang-undang terhadap Undang Undang Dasar bahwa suatu undang-undang yang telah lahir sebelum perubahan UUD, tidaklah adil untuk diuji dengan ketentuan UUD yang lahir kemudian untuk memenuhi prinsip tidak berlaku surutnya suatu ketentuan hukum yang baru. Disinilah dua prinsip hukum yang dapat membatasi dalam menguji UU terhadap UUD yaitu prinsip keadilan dan prinsip kepastian hukum. Untuk menguji suatu undang-undang yang telah lahir sebelum perubahan UUD haruslah diuji dalam kerangka UUD yang berlaku pada saat itu dan tidak dpt diuji dengan UUD yang lahir kemudian. Karena itulah aturan peralihan UUD menentukan bahwa segala peraturan perundang-undangan yang ada masih tertap berlaku sepanjang belum diadakan yang baru. Dengan demikian untuk merevieuw undang-undang yang lahir sebelum perubahan UUD tidaklah dapat dilakukan dengan mekanisme constitusional revieuw oleh MK akan tetapi melalui legislative revieuw yang dilakukan oleh DPR dan Presiden sebagai pembentuk undang-undang. Disinilah prinsip kepastian hukum serta prinsip tidak berlakunya surutnya suatu ketentuan hukum harus diterapkan. Pada sisi lain memberikan peluang untuk melakukan constitusional review terhadap undang-undang sebelum Perubahan UUD, dapat mengakibatkan bertumpuknya pekerjaan MK untuk menerima permohonan pengujian terhadap berbagai perundang-undangan yang lahir sejak jaman Belanda, termasuk seluruh pasal KUH Pidana, KUH Perdata dan lain-lain yang sangat banyak.

Disamping itu undang-undang dapat saja memberikan pembatasan terhadap hak dan kebebasan setiap orang dengan pertimbangan untuk menghormati hak dan kebebasan orang lain serta untuk memenuhi tuntutan keadilan karena pertimbangan moral, agama dan ketertiban umum dalam masyarakat demokratis. Hal ini berarti bahwa pembatasan atas kebebasan setiap orang untuk mengajukan permohonan pengujian terhadap suatu undang-undang adalah sah-sah saja dan tidak perlu dipertentangkan dengan UUD, manakala pembatasan itu untuk memenuhi tuntutan yang adil berdasarkan pertimbangan moral, nilai-nilai agama serta ketertiban umum atau untuk menghormati hak asasi orang lain.

Pembatasan yang diatur dalam pasal 50 UU MK itu dimaksudkan hanya semata-mata untuk memenuhi tuntatan yang adil sesuai dengan pertimbangan untuk mengakkan ketertiban umum, yaitu agar supaya tidak memberikan peluang yang terlalu bebas untuk menguji seluruh undang-undang tanpa batas untuk menghindari potensi menumpuknya perkara yang akan diajukan kepada MK.

---

[1] Prinsip-prinsip hukum umum, seperti prinsip-prinsip keadilan, prinsip kepastian dan ketertiban hukum, prinsip kegunaan hukum dan lain-lain

PARTAI POLITIK ISLAM DALAM PETA POLITIK INDONESIA

Pendahuluan

Partai politik Islam yang menjadi objek pembahasan ini adalah partai politik yang secara tegas mencantumkan asanya adalah Islam. Pada pemilu tahun 1999, paling tidak ada delapan partai yang berasaskan islam, antara lain yang mendapatkan kursi di DPR pada saat ini adalah Partai Persatuan Pembangunan (PPP), Partai Bulan Bintang (PBB), Partai Keadilan (PK), Partai Nahdatul Ummat (PNU), Partai Kebangkitan Ummat (PKU), Partai Masyumi, Partai Syarikat Islam Indonesia (PSII) dan lain-lain. Disamping partai yang berasaskan Islam, di Indonesia pada saat ini, ada juga partai yang bebasiskan massa Islam, yaitu antara lain Partai Kebangkitan Bangsa dan Partai Amanat Nasional. Kedua partai yang terakhir ini massa pendukungnya terutama berasal dari para anggota dan simpatisan Ormas Islam Nahdatul Ulama dan Muahammadiyah, Walaupun tidak seluruhnya anggota kedua organisasi tersebut menjadi anggota kedua partai itu.

Lahirnya partai berasaskan islam dan partai yang berbasiskan massa islam, sejak tahun 1998, yaitu setelah tumbangnya Orde Baru adalah perkembangan yang menarik untuk dibicarakan. Paling tidak ada dua hal yang menjadi pertimbangan. Pertama, pada masa sebelumnya baik pada masa Orde Lama maupun pada masa Orde Baru, tidak ada gejala pembedaan yang demikian. Pada masa Orde Lama partai-partai islam berasaskan islam bersatu padu memperjuangkan idiologi islam sebagai dasar negara. Pada masa Orde Baru yaitu yang dimulai pada pemilu tahun 1971 (pada saat itu ada 4 partai politk islam yaitu Partai NU, PSII, PARMUSI dan PERTI), serta Partai Persatuan Pembangunan untuk pemilu selanjutnya sampai dengan pemilu tahun 1997, tidak menunjukan pembedaan yang demikian. Kedua, artikulasi politik partai Islam pada era reformasi ini, menunjukkan perbedaan yang cukup tajam, terutama tentang sifat partai dan perjuangan idiologi dalam Majelis Permusyawaratan Rakyat. Partai yang berasaskan islam lebih tertutup, terutama dalam kepemimpinan partai dibanding dengan partai yang berbasis massa islam. Walupun kedua partai yang berbasis massa islam mengklaim sebagai partai terbuka, namun tidak dapat dipungkiri bahwa pemilih kedua partai tersebut adalah massa tradisional pendukung dan anggota ormas Muhammadiyah dan Nahdatul Ulama.

Hal yang menarik untuk dikaji lebih lanjut adalah bagaimana partai-partai islam ini berperan dalam politik Indonesia, dan sejauh mana kemungkinannya untuk bisa memenangkan pemilu-pemilu berikutnya.

Islam dan Politik

Dalam kepustakaan Islam telah lama dikenal Fiqh politik (Fiqhis Siyasah), yang mendasari pandangannya bahwa Syari’at Islam disamping mengatur tentang ketuhanan, hubungan antara manusia dengan Tuhannya (masalah-masalah ibadah) serta akhlak, tetapi juga mencakup hubungan individu dengan daulah (Negara dan pemerintah), atau hubungan pemimpin dengan rakyat, hubungan hakim dengan terdakwa, hubungan pejabat dengan penduduk, yang diatur dalam fiqh daulah (Al-Qardhawy: 1999:23). Politik menurut perspektif syari’at, ialah yang menjadikan syari’at sebagai pangkal tolak, kembali dan bersandar kepadanya, mengaplikasikannya dimuka bumi, menancapkan jaran-ajaran dan prinsip-prinsipnya ditengah manusia, sekaligus sebagai tujuan dan sasarannya, system dan jalannya. Tujuannya berdasarkan syari’at dan system yang dianut juga berdasarkan syari’at. Islam adalah aqidah dan syari’ah, agama dan daulah, kebenaran dan kekuatan, ibadah dan kepemimpinan, mushaf dan perang. . ( Al-Qardhawy, 1999:35). Dalam kepustakaan modern bidang-bidang ini adalah termasuk dalam bidang kenegaraan dan kebijakan public, dan hukumnya adalah masuk dalam bidang hukum public, yaitu Hukum tata negara, administrasi Negara, hukum pidana dan hukum acara.

Telah banyak para fuqaha terdahulu yang membahas masalah ini, yang dimasukkan dalam pembahasan fiqh secara umum, dan bahkan ada yang mengupasnya dalam kitab-kitab tersendiri, seperti Al-Ahkam As-Sulthaniyah, karangan Al-Mawardy Asy Syafi’y (wafat 450 H), Abul Ya’la Al-Farra’ Al-Hambali (wafat 458 H.), Ghayyatsul-Umam, karangan Al Imam Al Haramain Asy Syafi’y (wafat 476 H). Kitab As-Siyasah Asy- Syar’iyah fi Ishlahir Ra’yu war Ra’iyyah karangan Ibnu Taimiyah (wafat 728 H), serta karangan dari murid dan sahabat Ibnu Taimiyyah yaitu Ibnu Qayyim yang mengarang kitab Ath-Thuruq Al-Hukmiyah. Termasuk kitab klasik Al-Kharaj yang dikarang oleh Abu Yusuf (wafat 181 H), salah seorang sahabat Imam Abu Hanifah, serta banyak lagi kitab-kitab lainnya termasuk yang ditulis pada awal abad ke-20.

Pandangan dan pendapat para para fuqaha dan ulama klasik tentang politik adalah sama dengan apa yang dikemukan oleh Al-Qardhawy, (Al-Qardhawy 1999:38) yaitu tidak dipisahkannya politik dengan syari’at islam. Politik adalah bagian dari syari’at islam yang diatur oleh syari’at dan tujuannya untuk tegaknya syari’at itu. Politik dalam pandangan para ulama salaf, diartikan dalam dua makna, yaitu, Pertama, dalam makna umum, yaitu untuk menangani urusan manusia dan masalah kehidupan dunia mereka berdasarkan syari’at agama. Kedua, politik dalam makna khusus yaitu pendapat yang dinyatakan pemimpin, hukum dan ketetapan yang dikeluarkannya untuk menangkal kerusakan yang akan terjadi, mengatasi kerusakan yang telah terjadi atau untuk memecahkan masalah-masalah khusus. Politik harus didasarkan pada fiqh islamy, yang berasal dari segala mazhab fiqh yang ada serta praktek para sahabat dan tabi’in. Dalam pelaksanaannya fiqh islami itu berinteraksi dengan realitas kehidupan, serta berbuat untuk memecahkan berbagai problem dengan merujuk kepada syari’at. Syari’at tidak menutup mata terhadap realitas kehidupan, oleh kerena itu realitas juga adalah alat untuk memecahkan masalah-masalah yang timbul.

Banyak contoh dan tuntunan yang diberikan Rasulullah SAW, tentang kelenturan syari’at islam yang dihadapkan dengan realitas, dan inilah bidang politik, yaitu antara lain suatu saat Rasululah pernah memerintahkan untuk memenjarakan seorang tersangka, padahal pada sisi lain Rasulullah SAW bersabda tidak akan menghukum seseorang kecuali dengn dua saksi. Begitu juga dengan sikap Rasulullah SAW yang meringankan hukuman bagi pencuri yang diganti dengan hukum dera, karena memperhatikan kondisi kehidupan pencuri itu. Serta mengambil zakat dan mengembalikan sebagian kepada mereka sebagai keringanan. Khalifar Umar ra juga pernah menangguhkan hukum bagi pencuri karena kemiskinan.

Setelah runtuhnya khilafah islamiyah mulai berkembang perbedaan pandangan diantara ummat islam tentang islam dan politik. Terutama dimulai dengan pandangan seorang ulama Al-Azhar yaitu Ali Abdurraziq, dengan tulisan Islam wa Ushulil Hukmi ( tahun 1925), yang pada pokoknya menyatakan bahwa Islam adalah agama yang tidak memiliki daulah, Negara. Islam adalah risalah rohani semata. Muhammad tidak bermaksud mendirikan Negara dan ini tidak termasuk risalah beliau. Beliau hanyalah seorang rasul yang bertugas melaksanakan dakwah agama secara murni tidak dicampur kecenderungan terhadap kekuasaan dan seruan mendirikan Negara, karena memamng beliau tidak memliki kekuasaan dan pemerintahan. Beliau bukan raja dan bukan pula seorang pendiri daulah serta tidak mengajak kepada pembentukan Negara. (Al-Qardhawy, 1999:29). Pandangan Ali Abdurraziq ini ditentang oleh seluruh ulama Al-Azhar dan putusan dalam pertemuan format Saikh Al-Azhar beserta 24 anggota tetap, dan memutuskan bahwa buku Al Abdurraziq tersebut telah memuat berbagai masalah yang bertentangan dengan agama. Pengarangnya dianggap telah melalui jalan yang sama sekali tidak layak dilakukan seorang muslim, terlebih lagi seorang yang berilmu. Pengarangnya dikelaurkan dari ulama Al-Azhar dan dicabut kepakarannya serta diberhentikan dari jabatannya.

Pandangan yang lebih moderat disampaikan oleh Haikal (Musda Mulia 1997:289-290), bahwa dalam Al-Qur”an dan As-Sunnah tidak ditemukan aturan-aturan yang langsung dan rinci mengenai masalah-masalah yang ada hanyalah seperangkat tatanilai etika yang dapat dijadikan pedoman bagi pengaturan tingkah laku manusia dan kehidupan dan pergaulan dengan sesamanya yang juga memadai untuk dijadikan landasan bagi pengaturan hidupn kenegaraan. Tuntunan Al-Qur’an mengenai kehidupan bernegara tidaklah menunjuk suatu model tertentu. Karena itu Haikal menyimpulkan bahwa soal Negara dan pemerintahan lebih banyak diserahkan kepada ijtihad ummal Islam. Islam hanya menggariskan prinsip-prinsip dasar yang harus dipedomani dalam mengelola Negara. Prinsip-prinsip itu mengacu pada prinsip-prinsip dasar Islam bagi pengelolaan hidup bernasyarakat, yaitu prinsip persaudaraan, persamaan dan kebebasan.

Perbedaan pandangan diantara ummat Islam mengenai hubungan antara Islam dan politik tersebut berkembang hingga saat sekarang ini, dan membawa kepada perbedaan aliran politik yang dianut ummat Islam di seluruh dunia, termasuk yang terjadi di Indonesia.

Partai Politik

Partai politik adalah sekelompok manusia yang terorganisir secara stabil dengan tujuan untuk merebut atau mempertahankan penguasaan terhadap pemerintahan bagi pimpinan partainya dan beradasarkan penguasaan ini memberikan kepada anggota partainya kemanfaatan yang bersifat idiil maupun materiil (Miriam Budiarjo, 1991:161). Ia adalah organisasi artikulatif yang terdiri dari pelaku-pelaku politik yang aktif dalam masyarakat, yaitu mereka yang memusatkan perhatiannya pada pengendalian kekuasaan pemerintahan dan yang bersaing untuk memperoleh dukungan rakyat dengan kelompok lain yang mempunyai pandangan yang berbeda-beda. Dengan demikian partai politik merupakan perantara yang menghubungkan kekuatan-kekuatandan idilogi-idiologi social dengan lembaga-lembaga pemerintahan yang resmi dan yang mengaitkannya dengan aksi politik didalam masyarakat politik yang lebih luas.( Haryanto 1982:86).

Partai politik sengaja didirikan untuk memperoleh kekuasaan serta memerintah atau mempengaruhi kebijakan pemerintahan. Partai Politik adalah alat yang sah yang ditimbulkan dalam masyarakat modern untuk mengelompokkan berbagai kelompok dan kepentingan dalam masyarakat untuk diartikulasikan dalam kebijakan-kebijakan Negara. Partai politik merupakan alat bagi sekelompok orang yang tergabung secara terorganisir yang memiliki landasan idilogis dan cita-cita yang sama tentang sebuah masyarakat dan Negara yang dicita-citakan. Dengan demikian partai politik adalah sarana formal bagi berbagai kelompok masarakat untuk menyalurkan aspirasi dan pandangan politiknya tentang kehidupan masyarakat dan Negara yang dicita-citakan.

Pemebentukan parta politik didasarkan atas kesamaan idiologi, visi serta misinya untuk membangunan dan memecahkan masalah-masalah bangsa dan Negara. Karena itu dilihat dari visi, misi serta idiologi partai maka ada yang disebut partai konservatif dan ada partai liberal. Pada sisi lain ada partai yang berdasarkan agama dan ada yang berlandaskan sosialisme, kerakyatan dan lain-lain. Dalam kenyataannya tidak selalu hanya ada satu partai politik yang menganut idiologi dan dasar yang sama dalam suatu negara. Karena walaupun menganut dasar, prinsip dan visi serta missi yang sama bisa lahir beberapa partai politik. Karena itu pembentukan partai politik juga sangat dipengaruhi oleh pandangan dan kemauan yang lebih personal dari para tokoh atau pimpinan partai politik, hal ini biasanya terjadi perbedaan kecil pada gaya kepemimpinan dari pimpinan partai politik yang bersangkutan.

Menurut Klingermann (Klingermann 1994:432), di Jerman, Belanda, Belgia dan Austria pertentangan partai yang dominan terus berlanjut menjadi lebih bercorak tradisional daripada modern. Dalam hal ini, dari keempat Negara tersebut kelompok yang dinyatakan sebagai partai Kristen tetap mempertahankan peranan yang menonjol hingga saat ini. Perdebatan yang mencul di Negara-negara tersebut adalah kearah moralitas keluarga dan Negara kesejahteraan.

Partai politik memiliki fungsi yang bermacam-macam antara lain dikemukakan oleh Miriam Budiarjo (1991:163) sebagai berikut :

1. partai sebagai sarana komunikasi politik;
2. partai sebagai sarana artikulasi dan agregasi kepentingan;
3. partai sebagai sarana sosialisasi politik;
4. partai sebagai sarana rekruitmen politik;
5. partai sarana pembuatan kebijaksanaan; dan
6. partai sebagai sarana pengatur konflik.

Memperhatikan berbagai fungsi partai politik tersebut, kududukan dan peran partai politik adalah sangat penting bagi sebuah Negara demokrasi, baik dalam penyusunan berbagai kebijakan yang demokratis maupun sebagai alat yang efektif untuk melakukan sosialisasi politik (kebijakan), rekruitmen politik serta sarana pengatur konflik, walaupun tidak seluruh fungsi ini dapat diperankan oleh partai-partai politik, karena di internal partai politik sendiri bisa terjadi konflik dan tidak mampu melaksanakan sosialisasi dan komunikasi politik dengan baik. Hal ini sangat tergantung pada kwalitas dan kesadaran politik dari para pimpinan yang menggerakkan partai itu.

Dalam teori demokrasi modern, menurut Klingemann ( Klingemann, 1994:392), Partai-partai politik dipandang sebagai sarana kelembagaan yang utama untuk menjembatani hubungan antara masyarakat dengan pemerintah. Partai-partai dianggap memainkan peranan menyeluruh sebelum, selama dan sesudah pemilu. Berbeda dengan kelompok-kelompok kepentingan , partai-partai menjangkau suatu lingkup kepentingan manusia secara luas. Mereka mengidentifikasi, memilah menentukan dan mengarahkan pelbagai kepentingan tersebut menuju cara-cara bertindak yang dapat dipilih oleh para pemilih dan pemerintah. Pemilu merupakan ajang menyampaikan kehendak kebijakan yang disampaikan oleh para pimpinan partai dalam konteks memperebutkan persaingan memperebutkan pemerintahan.

Idealnya partai pemenang akan mengendalikan pengambilan keputusan kebijakan pemerintahan sesuai dengan program-program partainya. Namun menurut menurut Klingermann (Klingermann 1994:393) Partai yang berkuasa harus juga memperhatikan berbagai tuntutatan yang nyata dalam masyarakat. Karena itu partai pecundang tidak harus kehilangan perannya dalam kehidupan politik modern, karena ternyata penentuan kebijakan public sangat dipengaruhi oleh rangkain proses demokratis dalam proses pengambilan keputusan. Tekanan-tekanan yang disampaikan oleh kelompok fungsional dan partai-partai kecil sangat besar pengaruhnya dalam penentuan kebijakan public. Apalagi kalau tidak ada pemenang mutlak dalam proses pemilu sehingga pengambilan keputusan mengutamakan akomodasi daripada konfrontasi.

Partai Politik di Indonesia

System multi partai pada pemilu tahun 1955, nampak sekali pengelompokon idiologis partai-partai yang ada yang dapat dikelompokkan pada dua kelompok besar yaitu kelompok nasionalis sekuler dan nasionalis Islam. Hal ini terlihat pada terbelahnya pandangan terhadap Negara diantara partai-partai politik dalam Konstituante. Pada kelompok nasionalis sekuler terdapat Nasionalis yang tergabung dalam Partai Nasional Indonesia yang memiliki kekuatan sangat besar sebagai hasil pemilu 1955, Kelompok Komunis yang tergabung dalam Partai Komunis Indonesia, kelompok agama non-Islam yaitu Partai Katolik dan Parkindo serta kelompok yang lain dari kelompok fungsional serta kedaerahan. Sedangkan dari kalangan Islam, terdapat Partai Masyumi yang mendapat dukungan dari kalangan Islam modernis, Nahdatul Ulama (NU) dari kalangan Islam tradisional serta dari Partai Syarikat islam.

Sepanjang Orde Baru Partai Komunis dibubarkan dan paham Komunis dihancurkan di Indonesia, sehingga kekuatan politik komunis dalam kancah politik Indonesia hingga saat ini dapat dikatakan tidak ada. Dengan demikian, tinggal dua kekuatan partai politik yang bertahan yaitu partai politik kelompok Islam dan kelompok Nasionalis. Sepanjang pemerintahan Orde Baru, dilakukan rasionalisasi partai politik dengan hanya ada dua partai politik yaitu Partai Persatuan Pembangunan dan Partai Demokrasi Indonesia serta Golongan Karya. Karena Golkar merupakan kendaraan politik Pemerintahan Orde Baru yang didukung oleh militer dan birokrasi, maka pemilu selama Orde Baru tidak menunjukkan kekuatan riil aliran-aliran politik yang ada. Pada masa ini muncul ABRI sebagai kekuatan politik yang sangat menentukan dalam penentuan kebijakan-kebijakan Negara.

Pemilu tahun 1999, masih menunjukkan kecenderungan politik aliran yang sama seperti pada pemilu tahun 1955. Seperti dikatakan oleh Paige Johnson (Panduan Parlemen Indonesia 2001:142), ada kesinambungan dari sifat aliran-aliran dari periode terdahulu. Partai dikatakan mempunyai pendukung kebijakan dalam masyarakat. Muslim modernis cenderung mendukung partai politik jenis tertentu, muslim tradisionalis pada pihak lain dan muslim nasionalis abangan (lebih sekuler) dan minoritas mendukung pihak lain. Pendapat ini dalam kenyataannya mengandung kebenaran karena melihat komposisi perolehan suara pada pemilu tahun 1999 yang lalu walaupun ada sedikit pergeseran, karena politik kekuasaan Orde Baru yang sangat kuat.

Partai Politik Islam di Indonesia

Sepanjang sejarahnya setelah kemerdekaan pada tanggal 17 Agustus 1945, Indonesia telah melaksanakan 8 kali pemilu. Dari seluruh pemilu tersebut tidak pernah ketinggalan diikuti juga oleh partai-partai Islam.

Pemilu pertama yang dilaksanakan pada tanggal 29 September 1955 pada masa pemerintahan cabinet Perdana Menteri Burhanuddin Harahap (Masyumi), diikuti oleh 118 peserta dari organisasi partai politik, organisasi kemasyarakatan maupun perorangan. Untuk memperebutkan 257 kursi DPR dan 514 kursi Konstituante. Dari seluruh peserta pemilu tersebut terdapat 5 partai islam, yaitu Majelis Suro Muslimin Indonesia (Masyumi), Nahdatul Ulama (NU), Partai Syarikat Islam Indonesia (PSII), Partai Tharekat Islam Indonesia (PTII), Persatuan Tarbiyah Islamiyah (PERTI).

Hasil Pemilu tahun 1955, partai-partai Islam memperoleh hasil yang cukup baik walaupun masih kalah suara dibanding dengan partai-partai nasionalis sekuler. Masyumi dan PNI memenangkan pemilu DPR dengan memperoleh masing-masing 57 kursi, sedangkan di Konstituante Masyumi memperoleh 112 kursi dan PNI memperoleh 119 kursi. Urutan selanjutnya ditempati oleh NU dengan 45 kursi DPR dan 91 kursi di Kontituante, PKI 39 kursi DPR dan 80 kursi Kontitunate, PSII memperoleh 8 kursi DPR dan 16 kursi Konstituante. Total kursi ynag diperoleh partai partai Islam di DPR adalah 116 kursi dari 257 kursi DPR yang diperebutkan atau sebesar 45,13 %. Sedangkan di Konstituante memperoleh 230 kursi dari 514 kursi konstituante yang diperebutkan dalam pemilu atau sebesar 44,74 %.

Issu politik yang paling menonjol yang dibawa oleh partai-partai Islam hasil pemilu tahun 1955 dan mereka mempunyai suaru yang sama untuk itu, adalah persoalan idiologi yaitu Islam sebagai dasar negara, berhadapan dengan kelompok lain yang menginginkan Pancasila serta social ekonomi sebagai dasar Negara. Hal itu terjadi karena memang pada saat itu sedang diperdebatkan tentang Konstitusi Indonesia di Konstituante. Namun perdebatan mengenai dasar Negara tidak membuahkan hasil karena kekuatan Islam dan Nasionalis memiliki kekuatan yang seimbang sehingga tidak mencapai jumlah 2/3 yang dibutuhkan (lihat Tabel 1) :

Tiga Faksi Idiologis di Konstituante (Nasution 2001: 32-33)

Nama Faksi Jumlah Kursi

I. Blok Pancasila

1. PNI (Partai Nasional Indonesia) 119

2. PKI (Partai Komunis Indonesia) 60

3. Republik Proklamasi 20

4. Parkindo (Partai Kristen Indonesia) 16

5. Partai Katolik 10

6. PSI (Partai Sosialis Indonesia) 10

7. IPKI (Ikatan Pendukung Kemerdekaan Indonesia) 8

8. PRN (Partai Rakyat Nasional) 3

9. P3RI (Persatuan Pegawai Polisi Republik Indonesia) 3

10.Partai Persatuan Daya 3

11.GPPS (Gerakan Pembela Pancasila) 2

12.PRI (Partai Rakyat Indonesia) 2

13.Baperki 2

14. PRIM (Partai Republik Indonesia Merdeka) 2

15. PIR (Persatuan Indonesia Raya – Wongsonegoro) 2

16.PIR (Partai Indonesia Raya- Hazairin) 2

17.Gerinda 2

18.PRD (Partai Rakyat Desa) 1

19.R.Soedjono Prawirasoedarso 1

20.Gerakan Banteng Republik Indonesia 1

21.Partai Tani Indonesia 1

22.Raja Kaprabonan 1

23.PIR (Nusa Tenggara Barat – Lombok) 1

24. Permai 1

Jumlah 274

II. Blok Islam

1. Masyumi (Majelis Syuro Muslimin Indonesia) 112

2. NU (Nahdatul Ulama) 91

3. PSII (Partai Sarekat Islam Indonesia) 16

4. Perti (Persatuan Tarbiyah Islamiyah) 7

5. AKUI – Madura 1

6. PPTI 1

7. Gerakan Pilihan Sunda 1

8. Pusat Penggerak Pencalonan L.E.Idrus Effendi

Sulawesi Tenggara 1

Jumlah 230

III. Blok Sosial Ekonomi

1. Partai Buruh 5

2. Partai Murba 4

3. Acoma 1

Jumlah 10

Pada saat itu seluruh partai Islam memandang bahwa Islam dan poltik tidak bisa dipisahkan dan politik adalah bagian dari syariat, hal ini nampak jelas dalam rancangan Mukaddimah Undang-Undang Dasar yang disusun oleh kelompok Islam yang berbunyi “ ..Maka untuk memelihara kemerdekaan itu, kami bangsa Indoesia berketetapan hati untuk menyusun Negara Indonesia menjadi Republik berdaulat berdasarkan Islam”. Pikiran-pikiran dan dasar pertimbangan memilih Islam sebagai dasar Negara dapat dilihat dalam pidato-pidato pemimpin-pemimpin faksi Islam pada saat itu, yang pada intinya berkeyakinan bahwa Islam disamping mengatur masalah-masalah aqidah, ibadah dan akhlak juga mengatur hubungan individu dan masayarakat serta negara, disamping alasan demokratis dimana bagian terbesar masyarakat Indonesia adalah beragama Islam.

Pemilu kedua dilaksanakan pada tanggal 3 Juli 1971, pada masa awal Orde Baru. Pemilu kedua ini diikuti oleh sepuluh Partai Politik diantaranya ada 4 partai Islam yaitu PSII memperoleh 10 kursi, NU 58 Kursi, Parmusi 26 kursi dan Partai Islam Perti mendapat 2 kursi. Jumlah total perolehan kursi Partai-partai islam adalah 96 kursi dari 362 kursi DPR yang diperebutkan atau sebesar 26,5 %. Sejak pemilu tahun 1977 sampai dengan tahun 1997 yaitu selama 20 tahun terjadi rasionalisasi partai politik oleh pemerintah Orde Baru yaitu hanya ada 3 partai politik yaitu Partai Persatuan Pembangunan sebagai partai Islam, Golongan Karya serta Partai Demokrasi Indonesia. Partai Islam semakin pudar dengan perolehan suara yang terus menurun yaitu pada pemilu 1977 memperoleh kursi sebesar 27,5% dari 360 kursi DPR, Pemilu tahun 1982, memperoleh 26,1% dari 360 kursi DPR, Pemilu 1987 memperoleh 15,25 % dari 400 kursi yang diperebutkan, pemilu 1992 memperoleh 15 % dari 400 kursi yang diperebutkan dan pemilu terakhir Orde Baru yaitu pemilu 1997 memperoleh 16%. (lihat table 2.

Tabel 2: Perolehan Kursi Partai Persatuan Pembangunan sejak 1977

Pemilu Tahun Kursi DPR Preolehan %

Yang diperebutkan kursi

——————————————————————————————-

1977 360 99 27,50

1982 360 94 26,10

1987 400 61 15,25

1992 400 62 15,50

1997 400 64 16.00

Pemilu sepanjang Orde Baru, dilaksanakan dibawah dominasi Golongan Karya yang selalu memperoleh kursi diatas 62 % sampai 75 % yang merupakan alat politk pemerintah Orde Baru. Karena itu perolehan suaru partai Islam pada masa ini bukan merupakan indikasi sebenarnya atas sikap pemilih yang dilakukan secara terbuka dan demokratis dalam pemilu. Orde Baru memanfaatkan seluruh kekuatan politiknya yaitu Golongan Karya, Birokrasi dan ABRI untuk mendukung dan mempertahakan kekuasaannya. Kemenangan Golkar didukung penuh oleh kekuatan birokrasi dan ABRI.

Partai Islam Pada Masa Reformasi

Lahirnya Masa Reformasi ditandai dengan tumbangnya pemerintahan Soeharto pada taggal 21 Mei 1998, yang disebabkan oleh demonstrasi massa yang sangat besar yang menuntut perubahan dalam segala bidang termasuk bidang kebebasan politik, kebebasan pers serta pemberantasan Korupsi , Kolusi dan Nepotisme. Presiden B.J.Habibie yang menggantikan Soeharto pada masa itu membuka keran demokrasi ini dengan seluas-luasnya yaitu dengan membuka dan menjamin kebebasan pers serta membebaskan berdirinya partai-partai politik yang baru. Era baru ini dasmbut dengan gegap gempita dengan tuntutan perubahan-perubahan radikal dalam politik.

Kebijakan Presiden B.J.Habibie yang membebaskan berdirinya partai politi itu, disambut dengan lahirnya ratusan partai politik baru di Indonesia yaitu paling tidak 181 partai politik, yang dilanjutkan dengan pelaksanaan pemilu yang dipercepat pada bulan Juni 1999. Dalam pemilu pertama masa reformasi itu, tidak seluruh partai politik yang terdaftar bisa ikut pemuli, karena setelah dilakukan verifikasi oleh Komisi Pemilihan Umum pemilu tersebut hanya diikuti oleh 48 partai Politik. Pemilu ini, dianggap sebagai pemilu paling demakratis yang dilasanakan oleh bangsa Indonesia sepanjang sejarahnya setelah Pemilu pertama pada tahun 1955. Dari seluruh partai politik peserta pemilu tersebut paling tidak terdapat 8 partai politik Islam, sebagaimana yang telah diuraikan dalam bagian awal tulisan ini.

Hasil Pemilu tahun 1999, menunjukkan bahwa ternyata perolehan partai politik Islam sangatlah kecil disbanding dengan perolehan suara partai politik yang tidak berdasarkan Islam. Partai Persatuan Pembangunan yang telah berumur hamper ¼ abad hanya memperoleh 58 kursi DPR yaitu 12,6 % dari 462 kursi yang diperebutkan. Partai Bulan Bintang memperoleh 13 kursi atau 2%, Partai Keadilan memperoleh 7 kursi atau 1,5%, Partai Nahdatul Ummah memperoleh 5 kursi atau 1%, serta 3 partai Islam lain yang meperoleh kursi masing-masing 1 kursi, yaitu Partai Kebangkitan Ummat, Partai Syarikat Islam serta Partai Masyumi sehingga berjumlah 3 kursi atau 0,64 %. (Lihat Tabel 3)

Tabel 3: Perolehan kursi partai Islam Pada Pemilu 1999

Nama Partai Kursi yang diperoleh %

1. Partai Persatuan Pembangunan 58 12,6

2. Partai Bulan Bintang 13 2.0

3. Partai Keadilan 7 1,5

4. Partai Nahdatul Ummat 5 1.0

5. Partai Masyumi 1 0,2

6.Partai Kebangkitan Ummat 1 0,2

7. Partai Syarikat Islam Indonesia 1 0,2

Jumlah 86                                                             18,6

Sementara itu, kedua partai yang berbasiskan massa Islam, memperoleh kursi yang juga tidak begitu besar, yaitu Partai Kebangkitan Bangsa memperoleh 51 kursi atau 11% dan Partai Amanat Nasional memperoleh 34 kursi atau 7,36 %. Sehingga total perolehan kursi kedua partai ini adalah 85 kursi atau 18,36%. Jumlah ini seimbang dengan perolehan kursi partai-partai Islam. Sedangkan total perolehan kursi partai Islam dan partai barbasis massa Islam adalah 171 kursi atau 37 %.

Peranan dan kedudukan parlemen hasil pemilu tahun 1999, menemptai posisi yang sangat strategis bagi masa depan Indonesia, karena dalam masa inilah kebijakan-kebijakan strategis dan mendasar bagi masa depan Indonesia di letakkan antara lain dengan adanya perubahan yang sangat besar pada Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia.

Hal yang menarik diamati bahwa pandangan dan posisi partai-partai Islam dan partai-partai yang berbasikan massa Islam berbeda pandangan dalam prdebatan tentang pasal 29 UUD 1945. Partai-Partai Islam yang dimotori oleh Partai Bulan Bintang dan Partai Persatuan Pembangunan mengusulkan penambahan 7 kata dari Piagam Jakarta dalam pasal 29 ayat 1, yaitu Ketuhanan Yang Maha Esa dengan kewajiban menjalankan syari’at islam bagi pemeluk-pemeluknya. Pada sisi lain usulan ini tidak mendapatkan dukungan dari kedua partai yang berbasis massa Islam di Majelis Permusyawaratan Rakyat. Hal ini dipahami karena kedua partai ini menklain dirinya sebagai partai terbuka dan inklusif. Sangat berbeda dengan posisi perdebatan dalam konstiante hasil pemilu tahun 1955, dimana seluruh partai Islam memperjuangan Islam sebagai dasar Negara, baik dari NU yang duduk dalam Konstituante maupun dari basis Muhammadiyah sebagai anggota luar biasa Masyumi. Perkembangan ini mengindikasikan adanya perubahan yang signifikan dalam cara pandang para politisi Islam mengenai hubungan negara dengan agama (Islam).

Pada sisi lain, jika menyangkut politik praktis dalam hal penentuan dan pemilihan kepemimpinan, partai-partai Islam dan partai yang berbasiskan massa Islam dapat bersatu dan memiliki pandangan yang sama. Hal ini dapat dilihat pada saat terpilihnya Presiden Abdurrahman Wahid pada Sidang Umum MPR tahun 1999. Hal ini juga nampak pada proses politik dan berbagai pengambilan putusan mengenai penentuan pejabat public oleh DPR, hamper dapat dipastikan bahwa partai-partai tersebut dapat bersatu dan emiliki pandangan yang sama. Gejala ini menjukkan adanya sikap pragamtis para politisi Islam di parlemen dalam berpolitik.

Masa Depan Partai Politik Islam di Indonesia

Memperhatikan perbandingan perolehan suara partai Islam dalam pemilu 1955 yaitu 45,13 % dengan pemilu tahun 1999 yaitu 18,6 %, maka dapat disimpulkan bahwa perolehan kursi dan dukungan pemilih terhadap partai partai Islam dalam pemilu demokratis tahun 1999 sangat menurun yaitu kehilangan dukungan sebesar 26,53%. Demikian pula jika dibandingkan perolehan kursi partai-partai Islam dalam pemilu 1955 sebesar 45,13% dengan gabungan partai-partai Islam dan partai-partai yang berbasis massa Islam dalam pemilu tahun 1999 sebesar 37%, juga mengalami penurunan yang signifikan yaitu sekitar 8,13 %.

Kemana suara dukungan terhadap partai Islam yang hilang 8,3% tersebut? Diyakini bahwa sebagian suara untuk Islam itu masuk dalam Partai Golkar, Masih kuatnya pengaruh birokrasi yang memberikan dukungan pada Partai Golkar pada pemilu 1999 yang lalu, disamping banyak tokoh-tokoh dari keluarga Masyumi maupun NU yang masuk dalam Partai Golkar karena system politik yang dikembangkan oleh Orde Baru yang sangat kuat. Hal ini terlihat pada sikap moderat dari para politisi partai Golkar atas tuntutan dan pandangan yang diajukan oleh partai-partai Islam atau partai yang berbasis massa Islam.

Bukanlah hal yang mudah bagi partai-partai Islam untuk kembali menempati posisi seperti yang dihasilkan oleh pemilu tahun 1955. Banyak perubahan dan pergeseran yang terjadi akibat politik Orde Baru. Pemilu tahun 1999, masih terpengaruh oleh suasana kejatuhan Orde Baru dan masa transisi yang masih memberikan harapan kepada partai partai Islam untuk memperoleh suaru yang lebih baik pada pemilu-pemilu berikutnya. Bagaimanapun juga kemenangan besar PDIP pada pemilu 1999 yang lalu adalah karena kuatnya tekanan rezim Soeharto terhadap Megawati dan PDIP, sehingga mendapat simpati rakyat yang sangat kuat. Seperti dikatakan oleh Paide Johnson (Panduan Parlemen Indonesia 2001:144), PDIP adalah partai yang sangat personalistik. Megawati telah mewarisi pengikut ayahnya yang sangat kharismatis. Para pendukung partai mencintai Ibu Mega.

Pada sisi lain, kemenangan Partai Golkar sangat terkait dengan pengaruh birokrasi yang sangat kuat yang sebelumnya merupakan mesin pemenangan bagi Partai Golkar. Hal ini nampak pada kemenangan Golkar yang sangat besar pada daerah-daerah luar Jawa.

Peluang bagi partai-partai Islam adalah adanya pergeseran pilihan pemilih yang sebelumnya memilih PDIP dan Partai Golkar, serta dari para pemilih pemula. Hal itu hanya bisa dicapai dengan kemampuan konsolidasi internal dari partai-partai Islam agar dapat mengorganisir, memobilasi, merumuskan serta menyuarakan kepentingan-kepentingan ummat islam dengan lebih baik. Jargon-jargon politik aliran dan idiologi masih layak untuk disuarakan oleh partai-partai Islam disamping menawarkan program-program yang lebih baik dan menyentuh kepentingan rakyat secara luas.

Daftar Kepustkaan

1. Yusul Al-Qardhawy, Pedoman Bernegara Dalam Perspektif Islam, Terjemahan dar Judul Aslinya: As-Siyasah Asy-Syari’yah, oleh Kathur Suhadi, Pustaka Al Kautsar, Cet.I, Jakarta,1999.

2. Musda Mulia, Negara Islam – Pemikiran Politik Husain Haikal, Disertasi Doktor, Program Parca Sarjana IAIN Syarif Hidayatullah, Jakarta 1997.

3. Klingemann, Hans-Dieter at.al. Partai, Kebijakan dan Demokrasi, Terjemahan dari Judul Asli : Parties, Policies, and Democracy, oleh Sigit Jatmika, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 1999.

4. Nasution, Adnan Buyung, Aspirasi Pemerintahan Konstitusional di Indonesia, Cet.II, PT Pustaka Utama Grafiti, Jakarta, 2001.

5. Basalim, Umar, Pro-Kontra Piagam Jakarta di Era Reformasi, Pustaka Indonesia Satu, Jakarta 2001.

6. Yayasan API, Panduan Parlemen Indonesia, Cet.I,2001.

7. Budiardjo, Miriam, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Gramedia, Jakarta, 1991

8. Haryanto, Sistem Politik – Suatu Pengantar, Liberty, Yogyakarta, 1982.

MUNGKINKAH QUR’AN MENGATUR NEGARA ?*)

Pengantar

Tulisan ini, adalah tulisan Al Magfirullah M. Natsir, ketika masih hidup. Saya merasa ada manfaatnya  tulisan tersebut dimuat dalam blog ini untuk menjadi renungan bagi kita semua. Berikut saya muat seutuhnya tulisan tersebut.

Seringkali orang bertanya : “Bagaimana caranya Tuan hendak mengatur Negara dengan Islam itu? Apakah Qur’an Tuan itu cukup untuk mengatur Negara dalam abad ke 20 ini, yang bukan sedikit seluk beluknya, amat gecompliceerd dan sulit rumit?”

Kita menjawab :”Memang, kalau kita buka Qur’an, kita tidak akan bertemu didalamnya petunjuk-petunjuk untuk merancangkan Anggaran Belanja Negara, tak ada didalamnya cara-cara untuk mengatur contingenteering, tidak bersua didalamnya peraturan valuta dan aturan devisa dan lain-lain semacam itu. Tidak pula akan berjumpa didalamnya cara-cara mengatur lalu lintas ‘menurut Islam’, tak ada juga cara memasang antene radio ‘menurut Qur’an’, tak ada peraturan evakuasi dan penjagaan bahaya udara ‘menurut Sunnah’ serta 1001 macam lagi hal-hal yang semacam itu, yang menjadikan suatu Negara modern jadi sulit-rumit, dan gecompliceerd itu.

Tidak! Ini semua sudah tentu tidak ada, dan memang tidak perlu diatur dengan Wahyu Ilahi yang bersifat kekal. Sebab semua ini adalah hal-hal yang berkenaan dengan keduniaan, yang selalu bertukar dan beredar menurut tempat, zaman dan keadaan.

Yang diatur oleh Islam ialah dasar dan pokok-pokok mengatur masyarakat manusia, yang tidak berubah-ubah kepentingan dan keperluannya selama manusia masih bersifat manusia, baik ia manusia zaman onta ataupun manusia zaman kapal terbang, atau manusia zaman kapal stratosfeer, dan lain-lainnya nanti.

Ditetapkan oleh Islam untuk keselamatan masyarakat manusia, beberapa sifat yang perlu ada pada seseorang yang akan dipilih menjadi Ketua atau Kepala Negara. Dan diperingatkan pula orang-orang yang macam manakah, yang kepadanya tidak boleh diserahkan kekuasaan dan urusan. Apakah bunyi gelar atau titel yang harus diberikan kepada Kepala Negara itu, sebagaimana telah kita katakan, tidak menjadi syarat yang terpenting. Khalifah boleh, Amiril-Mukminin boleh, Presiden boleh, apa saja boleh, asal sifat-sifat, hak dan kewajibannya adalah sebagaimana yang dikehendaki oleh Islam.

Ditetapkan bahwa yang akan jadi kriteria atau ukuran untuk melantik yang akan jadi Kepala itu, adalah Agamanya, sifat dan tabiatnya, akhlak dan kecakapannya untuk memegang kekuasaan yang diberikan kepadanya, jadi bukanlah bangsa dan keturunannya ataupun semata-mata inteleknya saja.

Ditetapkan bahwa si Kepala itu wajib bermusyawarah dengan orang-orang yang patut dan layak dibawanya bermusyawarah dalam urusan yang mengenai umat, yakni dalam hal-hal yang perlu dimusyawarahkan lebih dahulu. Tapi bukan dalam hal hukum-hukum yang telah ada ketentuannya dalam Agama. Apakah permusyawarahan itu dilakukan sebagaimana Sayidina Abu Bakar bermusyawarah dengan Amir-Amirnya dipadang pasir dan dibawah pohon korma, ataukah diatur dalam parlementer-stelsel seperti diabad ke 20 ini, ataukah akan dipakai individual-kiesrecht ataukah organisch-kiesrecht, tidak ditetapkan dalam agama Islam. Hal ini diserahkan dengan leluasa kepada ijtihad kita sendiri, betapa yang cocok dengan jaman kita pula, asal permusyawarahan atau syura itu ada berlaku!

Ditetapkan beberapa hak dan kewajiban antara yang diperintah dengan yang memerintah dalam garis-garis besarnya. Kewajiban, tanggung jawab, dan cara-cara yang mesti dikerjakan bagi pihak yang berkuasa, dan kewajiban mengikut, disamping hak mengoreksi dan kalau perlu mengingkari kekuasaan, bagi yang diperintah, kalau kejadian yang memerintah salah dan melanggar hak-hak menurut ajaran Islam.

Ditetapkan oleh Islam bermacam aturan pembasmi bermacam-macam penyakit masyarakat yang besar-besar, yang ada dari dahulu sampai sekarang dan akan ada selama dunia terkembang, umpamanya yang berkenaan dengan minum alkohol, yang bertukar bulu dari zaman ‘tuak’ ke zaman ‘wisky’, penyakit pencurian, perjudian, kecabulan, yaitu penyakit-penyakit yang ada dalam masyarakat Timur dan masyarakat Barat, dalam masyarakat onta dan masyarakat keledai dan lebih-lebih lagi dalam masyarakat kapal udara dan televisi.

Ditetapkan beberapa undang-undang yang mengatur kehidupan berumah tangga, rumah tangga yang masing-masingnya menjadi anggota dari masyarakat yang lebih besar, berupa peraturan perkawinan dan perceraian, peraturan warisan dan orang-orang yang mewarisi.

Ditetapkan beberapa undang-undang berkenaan dengan soal kemasyarakatan yang besar-besar, antara lain yang berkenaan dengan memberantas kemiskinan dan kefakiran, yang berkenaan dengan pembagian kekayaan umat, yakni pengaturan Zakat, Fitrah dan Sedekah disamping larangan riba, untuk menjaga agar jangan selamanya ada jurang yang amat dalam antara si kaya dan si miskin, suatu hal yang dari abad ke abad, senantiasa mempengaruhi, bahkan boleh dikatakan menjadi faktor yang terpenting, yang menentukan nasib bermacam-macam umat.

Beberapa soal yang kita bawakan ini, kita kemukakan sebagai contoh :

Dengan ringkas boleh kita simpulkan, bahwa hal-hal semacam inilah yang ditetapkan oleh Agama Islam, aturan yang sederajat dengan inilah yang kita dapati dalam undang-undang Islam, yakni garis besar dari bermacam-macam peraturan yang mengenai kehidupan seseorang, dan yang mengenai kehidupan bermasyarakat. Semua itu tidak akan berubah dan tidak boleh berubah untuk keselamatan seorang dan kesentosaan masyarakat itu sendiri, selama perseorangan dan masyarakat itu masih terdiri dari manusia yang terjadi dari darah dan daging, dan selama manusia itu belum menjadi malaikat.

Kita ingin bertanya kepada kaum Kemalisten yang melemparkan undang-undang agama Islam jauh-jauh, dengan alasan ‘progress’ dan dengan perjuangan mereka yang bersifat to be or not to be itu: ‘progress’ manakah yang akan terhalang, apabila pemabokan dan kecabulan dibasmi dengan keras; kemajuan ekonomi manakah yang akan seret, apabila lintah darat yang menghisap darah rakyat yang miskin itu tidak diberi hidup; progress politik yang macam mana pulakah yang akan terhalang apabila orang-orang yang akan duduk memegang kekuasaan itu dimestikan berakhlak dan berbudi-pekerti yang baik; “to be” yang macam mana pulakah yang tak akan tercapai apabila rumah-rumah tangga yang bersusun menjadi negara diatur dengan menentukan hak dan kewajiban berumahtangga dan hak waris-mewarisi sebagaimana yang ditentukan oleh Islam itu?

Kita teruskan! Adapun urusan–urusan yang diluar hal-hal yang telah ditetapkan Agama, semuanya boleh kita atur menurut keadaan zaman, dengan cara-cara yang munasabah, dan tidak melanggar hukum-hukum yang telah ditetapkan. Boleh diadakan peraturannya dengan ijtihad dizaman kita sekarang, disusun dengan permusyawaratan antara orang-orang ahli dalam masing-masing urusan, sebagai negara-negara lain berbuat begitu. Dan bila sudah ada aturan dan sistem, yang dikehendaki itu terdapat dilain-lain negara, kita orang Islam ada hak untuk mencontoh dari negara itu selama tidak berlawanan atau bertentangan dengan aturan-aturan yang diadakan Islam. Sebab tiap-tiap hasil kebudayaan, bukanlah monopolinya suatu bangsa atau salah satu negara saja, yang tidak berlawanan dengan Agama kita, dari Inggris, dari Jepang, dari Rusia atau dari Finlandia umpamanya.

Negeri-negeri yang bukan Islampun, juga menyusun peraturan kenegaraannya dengan tidak kurang pula mencontoh dari undang-undang Negara lain yang telah ada lebih dulu dan yang lebih tinggi kecerdasannya dalam soal-soal kenegaraan. Undang-Undang Kehakiman Roma masih ada bekas-bekasnya dalam negara-negara di Eropa, sampai sekarang kode-sipil dan kode Penal dari Napoleon juga tak kurang diambil oper oleh bermacam-macam negara, dengam perubahan-perubahan dimana perlu. Juga bagi kita kaum Muslimin, dilapangan ini terbuka pintu ijtihad dan pintu musyawarah dengan luas sekali.

Hanya, kita kaum Muslimin tidak boleh mengambil atau menjiplak semua dengan begitu saja, dengan pejamkan mata, dan telan mentah-mentah apa yang ada. Dalam ijtihad, atau ketika kita mengambil contoh dari orang lain, atau dalam kita menyusun peraturan yang baru itu, kita kaum Muslimin haruslah senantiasa memakai Wahyu Ilahi dan Sunnah Rasul jadi ukuran dan kriteria, untuk menyaring manakah yang boleh dipakai dan manakah yang harus disingkirkan.

FENOMENA KORUPSI DI INDONESIA DARI SUDUT PANDANG FILSAFAT ILMU

Pendahuluan

Sebahagian orang menyatakan bahwa korupsi di Indonesia sudah membudaya dan telah merasuki seluruh sendi-sendi kehidupan bangsa. Sebagian lain menyatakan bahwa korupsi belum membudaya, walaupun harus diakui korupsi telah sangat meluas. Sebuah laporan Bank Dunia (Bank Dunia, 2003 : 42), mengungkapkan bahwa Indonesia memiliki reputasi yang buruk dari segi korupsi dan menjadi salah satu negara terkorup di dunia. Bahkan dari laporan Bank Dunia itu (Ibid : 50), menemukan bahwa korupsi di Indonesia memiliki akar panjang ke belakang yaitu sejak jaman VOC sebelum tahun 1800, dan praktek itu berlanjut sampai masa-masa pasca kemerdekaan. Dari masa inilah Indonesia mewarisi praktek-praktek seperti membayar untuk mendapatkan kedudukan di pemerintahan, mengharapkan pegawai-pegawai menutup biaya di luar gaji dari gaji mereka dan lain-lain. Pada masa Orde Baru yaitu selama 1967-1998, praktek korupsi ini mendapat dukungan dan kesempatan luas pada masa itu yaitu dengan memberikan dukungan kepada pengusaha-pengusaha besar dan membangun konglomerat-konglomerat baru dan memberikan kemudahan-kemudahan dan fasilitas, bahkan memberikan kesempatan kepada para pengusaha dan kroni Presiden untuk mempengaruhi politisi dan birokrat.

Sejak lepasnya pemerintahan Orde Baru, masalah pemberantasan korupsi belum juga tertangani dengan baik. Niat untuk memberantas korupsi cukup kuat. Berbagai peraturan dan reformasi perundang-undangan tentang korupsi dilahirkan, tapi tidak membawa hasil yang memadai. Bahkan banyak korupsi baru yang terungkap justeru terjadi setelah masa reformasi. Fenomena ini membuat kita bertanya kembali dari sisi filsafat, sebenarnya apa yang terjadi dengan korupsi, mungkinkah kita salah mengartikan tentang apa yang dianggap korupsi dan apa yang tidak korupsi. Kita perlu berpikir kembali tentang aspek ontologi, epistemologi dan aksiologi dari korupsi.

Makalah singkat ini akan mengkaji kembali dari sudut pandang filsafat ilmu tentang fenomena korupsi di Indonesia. Tulisan ini mengasumsikan bahwa ada yang salah dalam memahami korupsi di Indonesia yang disebabkan oleh penentuan metodologi pemaknaan / pendefinisian yang tidak tepat sehingga berbagai upaya pemberantasan korupsi yang dilakukan di Indonesia hingga sekarang ini tetap tidak memuaskan.

Ontologi Korupsi

Menurut Baharuddin Lopa (Baharuddin Lopa & Moh. Yamin, 1987 : 6), pengertian umum tentang tindak pidana korupsi adalah suatu tindak pidana yang berhubungan dengan perbuatan penyuapan dan manipulasi serta perbuatan-perbuatan lain yang merugikan atau dapat merugikan keuangan atau perekonomian negara, merugikan kesejahteraan dan kepentingan rakyat. Undang-undang pemberantasan tindak pidana korupsi (UU 31/1999), memberi pengertian tentang tindak pidana korupsi adalah “perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang lain dengan melawan hukum yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara” atau “perbuatan menyalahgunakan kewenangan, kesempatan atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan dengan tujuan menguntungkan diri sendiri atau orang lain serta dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara”. Termasuk dalam pengertian tindak korupsi adalah suap terhadap pejabat atau pegawai negeri.

Kedua pengertian tersebut hanyalah dapat dimengerti dengan baik oleh para ahli hukum atau pejabat dalam bidang hukum. Kalangan awam menganggap bahwa pengertian korupsi bisa jauh lebih luas dari itu, yaitu segala perbuatan tercela yang dilakukan oleh pejabat dan pegawai negeri yang terkait dengan kekayaan negara. Apakah perbuatan itu merugikan negara atau tidak, hal itu bukanlah persoalan utama.

Untuk mengkaji lebih jauh, kita merujuk pada apa yang dimaksud korupsi dalam undang-undang mengenai pemberantasan tindak pidan korupsi. Beberapa kata kunci yang merupakan unsur tindak pidana yang perlu didalami yaitu kata-kata:

- “perbuatan”,

- “melawan hukum”,

- “memperkaya diri sendiri atau orang lain”,

- “merugikan keuangangan/perekonomian negara”,

- “menyalahgunakan wewenang, kesempatan atau sarana yang ada padanya,

- “menguntungkan diri sendiri atau orang lain”.

Persoalannya adalah apakah seluruh rangkaian “gambaran” atau “bayangan” dalam rumusan tersebut sudah mewakili pemahaman kita yang benar bahwa hal itu adalah korupsi? Atau ada yang salah dari penggambaran tersebut. Karena itu perlu dikaji lebih dahulu tentang hakekat atau makna dari penggambaran tersebut secara lebih mendalam.

Korupsi adalah rangkaian unsur-unsur (rumusan) yang tertulis dalam undang yang dicocokan dengan tindakan seseorang pada situasi konktrit. Rumusan dan unsur-unsur tersebut masih merupakan “gambaran” atau “bayangan”, yang masih berada dalam pikiran atau idea yang ditulis, dipositifkan dan dianggap sebagai sesuatu kebenaran. Rangkaian perbuatan konkrit dari “gambaran” atau “bayangan” tersebut adalah merupakan kejahatan, karena itu yang melakukannya dikenai hukuman. Apakah betul rangkaian perbuatan tersebut adalah kejahatan? Dalam kerangka paham positivis “gambaran” atau “bayangan” tersebut dianggap benar dan dijadikan landasan dalam mengambil putusan bahwa perbuatan konkrit atas penggambaran tersebut adalah “kejahatan”, tidak perduli apakah gambaran tersebut bertentangan atau tidak dengan etika atau moralitas dalam masyarakat. Etika dan moralitas menurut pandangan positivis berada di luar sisi hukum dalam penerapannya. Karena itu dari sisi pandangan positivis hal itu tidak perlu dibahas lebih jauh kecuali untuk keperluan ius constituendum (hukum yang dicita-citakan). Sebaliknya walaupun suatu perbuatan seorang pejabat atau pegawai negeri yang oleh masyarakat dianggap tercela tidak dapat dikatakan sebagai korupsi apabila tidak memenuhi unsur-unsur yang ditulis dalam undang-undang atau sedemikian rupa tidak dapat ditafsirkan sehingga cocok dengan rumusan undang-undang. Inilah hal pertama yang harus dipahami tentang korupsi.

Apa yang dimaksud “perbuatan”, tentunya semua orang memahaminya, Yang menjadi soal adalah apakah yang dimaksud adalah perbuatan “aktif” saja atau perbuatan “pasif” (atau tidak berbuat). Memperhatikan rumusan berikutnya yaitu “memperkaya diri sendiri atau orang lain”, atau “menguntungkan diri sendiri atau orang lain”, yang merupakan kata kerja maka dapat dipastikan bahwa yang dimkasud itu adalah perbuatan aktif.”. Dengan demikian perbuatan seseorang baru dikategorikan korupsi apabila melakukan perbuatan aktif saja dan tidak termasuk perbuatan pasif. Artinya; jika terjadi kerugian negara yang menguntungkan seorang pejabat negara atau orang lain dan dipastikan bukan karena perbuatan aktif dari pejabat negara tersebut , maka si pejabat negara itu tidak melakukan perbuatan korupsi. “Perbuatan” itu juga harus memperkaya diri sendiri atau orang lain. Karena penggunaan kata “atau” antara diri sendiri dan orang lain maka rumusan ini bersifat alternatif. Dengan demikian memperkaya orang lain saja walaupun tidak memperkaya diri sendiri adalah termasuk dalam pengertian korupsi ini.

Unsur selanjutnya adalah “melawan hukum”. Artinya perbuatan yang dilakukan untuk meperkaya diri sendiri atau orang lain itu adalah merupakan perbuatan “melawan hukum”. Apa yang dimkasud dengan “melawan hukum”, kembali pada pengertian apa yang dimaksud dengan hukum itu. Dalam kerangka pandangan positivis, hukum itu hanyalah undang-undang atau peraturan perundanga-undangan yang telah diotorisasi/disahkan oleh yang berwenang, di luar itu bukan hukum. Hukum pidana memberikan batasan yang sangat kaku terhadap apa yang dimaksud dengan perbuatan melawan hukum itu, karena terikat oleh asas “nullum delictum”, yaitu suatu perbuatan tidak dapat dikatakan sebagai tindak pidana sebelum diatur dalam undang-undang hukum pidana. Walaupun dalam perkembangan terakhir apa yang dimaksud dengan perbuatan melawan hukum ini tidak saja perbuatan yang melanggar hukum tertulis tetapi juga hukum yang tidak tertulis (baca Indriarto Seno Adji : 2001). Perluasan pengertian ini telah dimuat secara tegas dalam undang-undang mengenai pemberantasan tindak pidana korupsi. Disamping itu suatu perbuatan yang tidak melawan hukum tetapi menyalahgunakan wewenang, kesempatan atau sarana yang ada padanya untuk tujuan menguntungkan diri sendiri atau orang lain yang merugikan keuangan atau perekonomian negara, juga adalah termasuk perbuatan korupsi.

Adanya kata-kata “merugikan perekonomian negara” memberikan perluasan makna kerugian negara, yaitu baik dalam arti sempit merugikan keuangan negara pada umumnya termasuk kerugian pada badan-badan usaha milik negara atau proyek-proyek yang dibiayai dari anggaran negara, juga kerugian terhadap pereknomian negara secara umum. Artinya akibat perbuatan itu mengganggu perekonomian negara atau membuat kondisi perekonomian negara tidak stabil atau mengganggu kebijakan perekonomian negara. Kesemuanya dianggap telah merugikan negara.

Dengan batasan pengertian korupsi yang demikian belum tentu sudah mengakomodir seluruh pandangan masyarakat tentang apa yang dianggap sebagai korupsi. Seperti yang ditulis oleh Jeremy Pope (Jeremy Pope, 2003 : 31) ternyata bahwa pandangan responden tentang apa yang disebut “korup” dan apa yang tidak sangat berbeda satu sama lain. Seperti dalam laporan penelitian di New South Wales, Australia, dikatakan “penting sekali bagi semua orang yang ingin turut mengurangi korupsi untuk menyadari bahwa apa yang diartikan sebagai perilaku korupsi akan berbeda-beda dari satu responden ke responden lain. Bahkan konvensi PBB mengenai pemberantasan tindak pidana korupsi tidak berani memberikan definisi tentang apa yang disebut korupsi apa yang tidak merupakan korupsi. Karena itu upaya pemberantasan korupsi semakin sulit karena tidak ada pengertian yang sama mengenai apa yang dimaksud dengan korupsi.

Demikian juga halnya di Indonesia dengan rumusan, yang demikian rigid dapat mempersempit arti apa yang dimaksud perbuatan korupsi. Karena pengertian yang sempit itu, seorang pejabat atau pegawai negeri yang sebenarnya telah melakukan perbuatan tercela yang seharusnya diputuskan/divonis korupsi, tapi bisa dilepaskan dari tuntutan hukum. Sebaliknya dengan rumusan yang demikian juga dapat memperluas apa yang dimaksud korpsi, sehingga orang-orang yang sebenarnya bekerja baik dan efektif serta efisien, karena dianggap merugikan keuangan negara dan menguntungkan orang lain walaupun dirinya tetap hidup miskin dapat divonis sebagai korupsi padahal bisa jadi tidak ada sedikitpun maksud dari yang bersangkutan untuk melakukan perbuatan tercela yang berupa korupsi. Karena itu, sebenarnya inti dari “perbuatan korupsi” adalah “perbuatan tercela”. Untuk menghindari bias pengertian perbuatan tercela ini maka perlu dibuat suatu standar etik yang berlaku dalam birokrasi tentang apa yang boleh dan apa yang tidak boleh dilakukan dalam menentukan suatu kebijakan publik. Bila mempergunakan batasan yang terlalu formil dan kaku akan merumitkan upaya untuk mengurangi korupsi.

Suap menyuap sebagai sebuah kejahatan telah dikenal sejak adanya pemerintahan. Dalam cerita Al Qur’an tentang tingkah laku Fir’aun yang menindas rakyatnya dan mengumpulkan kekayaan yang berlimpah untuk kesenangannya adalah termasuk korupsi. Demikian juga Nabi Muhammad dalam sebuah hadisnya menyatakan bahwa “dilaknat oleh Allah bagi pemberi suap dan penerima suap”. Jadi rupanya korupsi bukanlah fenomena baru dalam kehidupan dunia. Persoalannya yang lebih jauh adalah, apa yang dimaksud perbuatan-perbuatan : “suap”, “dengan melawan hukum” serta “menyalahgunakan jabatan atau kedudukannya”, “untuk kepentingan dirinya atau orang lain” serta “yang dapat merugikan keuangan atau perekonomian negara”. Dalam pemahaman umum tentu saja dengan gampang dapat dijawab bahwa perbuatan-perbuatan tersebut adalah merupakan perbuatan tercela atau tidak bermoral karena merugikan orang lain, karena itu pantas mendapatkan hukuman.

Epistemologi Korupsi

Metodelogi yang mendasari pengertian korupsi sebagaimana dimaksud dalam undang-undang pemberantasan korupsi tersebut sangat mempengaruhi rumusan atau batasan apa yang dimaksud korupsi sebagai sebuah kejahatan dan oleh karena itu harus dihukum. Dengan dasar apa rumusan tersebut diatas dibuat, apakah hanya karena anggapan dari pembuatn undang-undang saja atau dari hasil sebuah penelitian yang merangkum pandangan masyarakat tentang korupsi. Nampaknya beberapa persoalan metodologis seperti ini tidak tergambar dengan jelas dalam rumusan undang-undang tersebut. Paling mungkin yang terjadi adalah rumusan tersebut berasal dari pandangan para ahli atau pandangan dari pembentuk undang-undang saja dan tidak melalui sebuah proses penelitian atas pandangan masyarakat tentang korupsi. Apa yang secara tepat disebut korupsi dari sudut pandang pekerjaan berokrasi bisa berbeda dengan sisi pandangan masyarakat. Karena itu, bisa saja suatu perbuatan adalah korupsi menurut pandangan masyarakat tetapi dari pandangan cara kerja birokrasi hal itu bukanlah korupsi.

Mengamati kenyataannya yang terjadi di Indonesia, mendapatkan kekayaan dari keuangan negara apakah legal atau tidak legal dapat mengenangkan banyak orang bahkan pelakunya mendapatkan penghargaan, pujian bahkan status sosial yang lebih tinggi karena kekayaannya. Ia dapat memberikan bantuan sosial, sumbangan keagamaan dan dapat membantu keluarga yang kekurangan bahkan dapat membantu negara secara tidak langsung dengan banyak menabung dan menyimpan uang di bank yang sangat bermanfaat untuk memajukan perekonomia negara. Orang kaya akan banyak mendapat pujian dan decak kagum dari masyarakat, tidak perduli apakah kekyaan itu berasal dari pekerjaan legal atau tidak legal. Bahkan banyak anggota masyarakat yang berani mati membela orang kaya. Jadi tidak seluruhnya benar bahwa korupsi merugikan orang lain dan merugikan negara atau merupakan perbuatan tercela. Kita harus melihat dari filsafat apa kita melihatnya.

Jika cara pandanganya adalah filsafat materialisme maka ada banyak aspek perbuatan korupsi yang bisa dibenarkan. Mungkin inilah pula kenapa korupsi tidak sepenuhnya dapat diatasi di Indonesia karena bagian terbesar masyarakat kita sudah dirasuki oleh pikiran materialisme dan penghambaan terhadap materi dan kekayaan. Sementara, pada sisi lain cara pandang yang dijadikan dasar untuk mendefinisikan dan memberikan pengertian korupsi pada perundang-undangan kita adalah cara pandang yang didasarkan pada filsafat idealisme, yang hanya mengandalkan dunia ide. Apa yang ada dalam kepala itulah yang diasumsikan sebagai kebenaran, padahal ide tidak bisa menjawab realitas material yang sesungguhnya terjadi. Dalam perumusan tindak pidana korupsi telah menjadikan ide sebagai kebenaran dan ide itu dipositifkan kedalam undang-undang. Padahal ide banyak hambatannya dalam melihat suatu kebenaran. Sir Francis Bacon seorang filosof Inggeris, (F.Budi Hardiman, 2004 : 28-29) tidak begitu yakin dengan kebenaran ide, karena ide kadang-kadang terhambat oleh adanya “idola”, yaitu rintangan yang berupa tradisi-tradisi yang merasuki jalan pikiran kita sehingga kita tidak kritis menilai sesuatu. Menurut F. Bacon, ada 4 macam “idola” yang menjadi rintangan berpikir kritis itu yaitu, pertama; idola trubus, yaitu semacam prasangka-prasangka yang dihasilkan oleh atas keajekan-keajekan tatanan alamiah sehingga tak sanggup memandang alam secara obyektif. Kedua idola cave, yaitu pengalaman-pengalaman dan minta-minat kita pribadi mengarahkan kita melihat dunia, sehingga dunia obyektif dikaburkan. Ketiga idola fora, yaitu pendapat atau kata-kata orang yang diterima begitu saja sehingga mengarahkan keyakinan-keyakinan dan penilaian kita yang tak teruji. Dan keempat idola theatra, yaitu sistem-sistem filsafat tradisional yang merupakan kenyataan subyektif dari para filosofnya.

Karena itu pengertian korupsi ini harus juga dilihat dari sudut pandang yang berbeda yaitu sudut pandang filsafat materialisme dan empirisme, sehingga dapat dipahami bahwa beberapa perbuatan untuk memperoleh kekayaan agar dapat membantu orang lain, memberikan banyak sumbangan sosial dan keagamaan, membantu keluarga, membantu negara, mendapatkan kehormatan dan kedudukan dalam masyarakat, menguntungka rakyat secara umum atau menguntungkan negara secara tidak langsung dan perbuatan-perbuatan lain yang terpuji seharusnya tidak digolongkan sebagai perbuatan korupsi. Pandangan Immanuel Kant (Mohammad Muslih, 2005 :62), mengenai putusan dapat menjadi acuan untuk melihat epistemologi korupsi, yaitu apa yang disebut oleh Kant dengan putusan “sintetis a priori”. Kant membedakan adanya tiga macam putusan, yaitu pertama, putusan analitis a priori; yaitu prediket tidak menambah sesuatu yang baru pada subjek karena sudah termuat didalamnya (misalnya setiap benda menempati ruang). Kedua, Putusan sintesis aposteriori; misalnya pernyataan “meja itu bagus”, disini prediket dihubungkan dengan subyek berdasarkan pengalaman indrawi, karena dinyatakan setelah mempunyai pengalaman dengan aneka ragam meja yang telah diketahui. Ketiga, sintesis a priori; disini dipakai sebagai suatu sumber pengetahuan yang kendati bersifat sintetis namun bersifat a priori juga. Misalnya putusan yang berbunyi “segala kejadian mempunyai sebabnya. Putusan yang ketiga ini berlaku umum dan mutlak (jadi a priori) namun putusan ini juga bersifat sintetis dan aposteriori. Sebab didakam pengertian “kejadian” belum dengan sendirinya tersirat pengertian sebab. Maka di sini baik akal maupun pengalaman indrawi dibutuhkan serentak. Pendekatan sintesis a priori dalam memahami korupsi lebih mendekati kebenaran apa sebenarnya korupsi itu.

Korupsi harus juga dilihat dari hukum kausalitas, yaitu sesuatu tidak mungkin terjadi kalau tidak ada sebabnya. Sebab itulah yang menimbulkan akibat. Karupsi adalah akibat, yiatu akibat dari sistem yang longgar. Sistem yang memberikan peluang orang untuk melakukan korupsi. Korupsi juga adalah akibat dari kehilangan idealisme dan pengutamaan pada materialisme. Sementara, dengan kondisi pragmatis keuangan pegawai yang bersumber dari gaji adalah tidak mungkin memenuhi kebutuhan material pegawai negeri. Pandangan dan kebutuhan materialistis itulah yang menjadi sebabnya korupsi.

Demikian juga persoalan suap. Dari sudut mana kita memandang bahwa suap itu adalah perbuatan tercela yang harus dihukum. Dalam banyak hal “suap” itu dibutuhkan untuk efisiensi dan efektifitas dalam filsafat kapitalisme dan ekonomi pasar. Pasarlah yang menentukan seseorang untuk mengambil suatu putusan. Persaingan kehidupan modern sekarang selalu diukur dengan kecepatan dan ketepatan dalam bertindak, karena jika tidak, maka pasti akan ketinggalan. Itulah filsafat abad modern. Ketaatan pada aturan main kadang dianggap bisa menghambat kemajuan ekonomi dan persaingan dalam dunia bisnis yang serba cepat. Karena itulah negosiasi pelanggaran lalulintas di jalan antara polisi dan pelanggar lalulintas untuk memberi dan menerima suap adalah lebih efektif dan efisien daripada diproses tilang yang harus datang ke pengadilan menghabiskan waktu dan biaya yang bisa lebih besar. Demikian juga dalam pengurusan ijin-ijin usaha dan lisensi yang membutuhkan kecepatan maka pemberian hadiah dan fasilitas bagi penentu kebijakan akan dapat mempercepat penyelesaian perijinan dan dikeluarkanya kerbijakan itu. Pemegang saham dan atasan di perusahaan akan memberikan apresiasi yang luar biasa atas pekerjaan seseorang atau pimpinan perusahaan yang efektif dan efisien untuk kemajuan perusahaan dan secara tidak langsung akan menguntungkan bagi negara karena negara akan mendapat pemasukan pajak yang lebih besar dan karyawan akan mendapat kesejahteraan lebih baik. Jadi “suap” dari sudut pandang filsfat ekonomi pasar yang mengedepankan efektifitas dan efisiensi dapat merupakan perbuatan tidak tercela dan tidak merugikan negara atau orang lain. Sedangkan undang-undang anti korupsi melihat masalah “suap” dari sudut pandang filsat idealisme saja.

Perbuatan menyalahgunakan kewenangan atau kedudukan dengan maksud menguntungkan diri sendiri atau orang lain walaupun dapat merugikan negara, tidak selalu berkonotasi jahat sehingga harus dihukum dan dianggap korupsi jika dipandang dari filsafat materialisme itu. Dalam banyak kasus korupsi, koruptor merasa telah banyak berjasa pada negara dengan berjuang dan bekerja keras sehingga negara diuntungkan dari kerjanya itu. Negara pada sisi lain tidak memberikan kontra prestasi material kepada yang bersangkutan sehingga yang bersangkutan merasa sah-sah saja mendapatkan uang dari negara dalam berbagai bentuknya seperti “tantiem”.

Dengan demikian perlu dikaji kembali apa yang dimkasud perbuatan korupasi itu sehingga kita dapat memberikan definisi yang tepat tentang yang disebut “korupsi” dan apa yang tidak “korupsi”, dan tidak bisa dilihat hanya dari satu sudut pandang saja pikiran ideal dari para pembentuk undang-undang yang sebenarnya bisa bias kalau dilihat dari sisi empiris. Disamping itu pendekatan hukum untuk memahami korupsi tidak saja dilakukan dengan pendekatan dari pandangan positivis, tetapi juga dilihat dari sudut pandang legal realism.

Kesimpulan

Dari uraian tersebut di atas dari kajian filsafat ilmu terdapat banyak kekurangan yang ditemukan dalam memberikan pengertian tentang korupsi, terutama dari segi rumusan perbuatan pidana korupsi yang tercantum dalam undang-undang pemberantasan tindak pidana korupsi. Rumusan tersebut ternyata tidak menjangkau seluruh pandangan masyarakat tentang apa yang dianggap “korup” dan apa yang tidak. Sehingga rumusan tersebut potensial tidak menyentuh seluruh aspek perbuatan tercela yang seharusnya dianyatakan sebagai perbuatan “korup”, dan bahkan dapat menjerat seseorang sebagai telah melakukan korupsi, padahal sebenarnya bukanlah perbuatan tercela yang seharusnya tidak dapat dihukum.

Persoalan tersebut disebabkan oleh tidak jelasnya epistemologi penentuan suatu perbuatan sebagai perbuatan korupsi. Nampaknya pembentuk undang-undang lebih banyak mempergunakan pendekatan dari sisi idealisme dan tidak berdasarkan pendekatan sisi materislisme dan empiris. Disamping itu, dari sisi filsafat hukum pendekatan yang dipergunakan lebih menonjolkan sisi pandang positivis dibanding sudut pandang prgamatis dan “legal realisme”. Apa yang diuraikan di atas adalah baru dari satu persoalan saja yaitu persoalan rumusan tindak pidana korupsi dan suap belum lagi persoalan-persoalan lain yang diatur dalam undang-undang pemberantasan korupsi itu.

Penggunaan pendekatan yang lebih komprehensif dalam melihat korupsi akan sangat berpengaruh terhadap upaya pemberantasan korupsi. Kesalahan pendekatan berakibat salah persepsi terhadap korupsi dan akan menyebakan terhambatnya pemberantasan korupsi. Untuk penyempurnaan ke depan perlu pendekatan yang lebih komprehensip dalam membuat undang-undang pemberantasan tindak pidana korupsi dan dalam implementasinya yaitu tidak saja menggunakan pendekatan idealisme, tapi perlu juga pendekatan lainnya yaitu pendekatan dari sudut pandang materialisme dan pragmatisme. Penggunaan pendekatan yang utuh seperti ini akan dapat memberikan pemahaman utuh tentang tindak pidana korupsi.

—————————

DAFTAR PUSTAKA

Baharuddin Lopa & Moh Yamin, Undang-Undang Tindak Pidana Korupsi (Undang-Undang No. 3 tahun 1971) Breikut Pembahasan serta Penerapannya Dalam Praktek, Alumni, Bandung, 1987.

Budi Hardiman, F., Filsfat Modern, Dari Machiavelli Sampai Nietzhe, PT Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 2004.

Donald Walters, J., Crisis in Modern Thought, Menyelami Kemajuan Ilmu Pengetahuan Dalam Lingkup Filsafat dan Hukum Kodrat, Pt Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 2003.

Conny Semiawan, at.al., Panorama Filsafat Ilmu, Landasan Perkembangan Ilmu Sepanjang Zaman, Penerbit Teraju, Jakarta, 2005.

Mohammad Muslih, Filsafat Ilmu, Kajian Atas Asumsi dasar Paradigma dan Kerangka Teori Ilmu Pengetahuan, Cet. Kedua, Penerbit Belukar, Yogyakarta, 2005.

Indriyanto Seno Adji, Korupsi dan hukum Pidana, Kantor Pengacara dan Konsultan Hukum Prof. Oemar Seno Adji & Rekan, Jakarta, 2001.

Jeremy Pope, Strategi Memberantas Korupsi, Elemen Sistem Integrasi Nasional, Yayasan Obor Indonesia dan Transparency International Indonesia, Jakarta, 2003.

Bank Dunia (The World Bank), Memerangi Korupsi di Indonesia, Kantor Bank Dunia Jakarta, 2003.

United Nations Convention Against Corruption (Konvensi Perserikatan Bangsa-Bangsa menentang Korupsi, 2003), Forum Pemantau Pemberantasan Korupsi, Perum Percetakan Negara RI, Jakarta, 2004).

Undang-Undang Republik Indonesia No. 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.

RENUNGAN KEBANGKITAN NASIONAL

Pada 10 Oktober 1905, lahirlah Serikat Dagang Islam, suatu gerakan organisasi yang bersifat nasional pertama di Solo, yang didirikan oleh HOS Cokroaminoto. Organisasi ini beranggotakan para pedagang pribumi dan Islam  dari seluruh tanah Hindia Belanda, Aceh sampai Maluku. Dari catatan sejarah yang ada, hanya dalam waktu 14 tahun yaitu pada 1919, SDI yang berubah menjadi SI (1912) telah memiliki 2 juta orang anggota di seluruh tanah Hindia Belanda. Luar biasa, dalam masa tidak ada transportasi udara dan komunikasi telepon seperti sekarang ini. Gerakan ini lahir karena terbangun dari kesadaran bersama akan keterbelakangan dibidang ekonomi di kalangan islam dan pribumi yang jauh tertinggal dari golongan Cina, Timur Asign apalagi Eropa. Jadi kesadaran yang terbangun adalah kesadaran untuk maju dan berdiri sejajar dengan bangsa lain.

Tiga tahun berikutnya, pada 20 Mei 1908, hari Ahad jam 10 pagi di sekolah STOVIA, dibentuklah organisasi Budi Utomo, oleh para anak muda mahasiswa STOVIA, Soetomo Cs. Juga dengan semangat dan kesadaran untuk maju dan sejajar dengan bangsa lain, khususnya dari kalangan etnis Jawa dan Madura. Mereka sadar karena penduduk Jawa dan Madura terbelakang di banding bangsa lain di Hindia Belanda pada masa itu. Sebelumnya, bangsa lain di tanah Hindia telah memiliki organisasi antara lain organisasi Tiong Hoa yaitu Hwee Koan, dan Indische Bond bagi orang Indo Belanda. Soetomo dkk pun tidak ingin ketinggalan untuk membentuk gerakan bagi bangsa Jawa dan Madura. Gerakan inilah yang menginspirasi selanjutnya lahirnya, Jong Java, (1915), Jong Sumatranen Bond (1917), Jong Islamieten Bond (1924), Jong Batak, Jong Cilebes Bond, Jong Sumatranen Bond, Jong Islamieten Bond, Jong Batak, Jong Minahasa, Jong Ambon dan lain-lain, yang kemudian bersatu mengikrarkan Sumpah Pemuda pada 28 Oktober 1928.

Pada 18 November 1912, lahirlah pula Gerakan Perserikatan Muhammadiyah yang didirikan oleh K.H. Ahmad Dahlan di Yogya dan selanjutnya Nahdatul Ulama, 31 Januari 1926.

Kelahiran SDI – SI serta Budi Utomo, semula merupakan gerakan sosial, budaya dan ekonomi, karena pada saat itu tidak memungkinkan untuk mendirikan gerakan politik karena pasti akan mengancam keberadaan penjajahan Belanda dan akan dilarang oleh penjajah. Akan tetapi karena tuntutan keadaan dan kebangkitan nasional gerakan-gerakan itu bermetamorfosa sebagai gerakan politik dan menjadi partai politik hingga menjadikan Indonesia merdeka. Pada 25 Desember 1912, lahirlah partai politik pertama di Indonesia yaitu Indische Partij, yang didirkan oleh tiga serangkai DR Dowes Dekker seorang pemuda Indo-Belanda, Cipto Mangunkusumo serta Ki Hajar Dewantara. Organisasi inilah yang pertama sekali meminta Indonesia merdeka. Karena itulah Indische Partij pada tahun 1913, dilarang oleh pemerintah Belanda.

Makna Kekinian Kebangkitan Nasional

Sekarang ini banyak dari kita yang merayakan hari kebangkitan nasional dengan fosmalitas, simbol-simbol, serimonial, dengan kata-kata bahkan untaian puisi. Sekarang, kita tidak butuh hanya untaian kata dan puisi pemberi semangati. Kita tahu betapa kebangkitan itu tertanam dalam jiwa dan kesadaran kita.

Kita tidak bisa lagi bangkit hanya sekedar dengan kata-kata, untaian puisi maupun juga heroik cerita. Kita harus bangkit melakukan gerakan, langkah-langkah nyata untuk kejayaan Indonesia. Bagi saya Indonesia sebagai sebuah bangsa telah lahir dan eksis. Karena itu nasionalisme tidak lagi kita tekankan pada memompakan kebangsaan Indonesia yang satu. NKRI dan lain-lain simbol lama. Itu adalah gerakan 100 tahun yang lalu, gerakan pada waktu sumpah pemuda, gerakan kemerdekaan dan gerakan awal membangun Indonesia merdeka yang baru mengenal bangsa. Sekarang sudah berbeda, sudah lain.

Lalu gerakan apa yang harus kita lakukan?

Gerakan lahir dari kesadaran dan kondisi sosial kehidupan yang melingkupi kita. Gerakan lahir dari kesadaran untuk berubah, berubah kepada yang lebih baik. Gerakan lahir tidak karena disuruh, diberikan, disuapin dan tidak karena hadiah. Tapi gerakan lahir karena kesadaran sendiri, mengambil, mencuri dan bahkan merampas. Yang penting untuk tujuan kebaikan, kebesaran dan kejayaan kita sebagai sebuah bangsa. Kalau tidak dengan cara itu, Indonesia tidak pernah akan merdeka, karena tidak pernah penjajah akan memberikan kemerdekaan itu.

Gerakan kebangsaan dalam kondisi kekinian, bukanlah lagi melihat ke dalam struktur masyarakat Indonesia karena masyarakat yang berstruktur seperti pada masa penjajahan Belanda sudah tidak ada. Pada masa Belanda mereka membuat gerakan karena masyarakat bumi putera terpinggirkan, dibanding Indo-Belanda, golongan Tionghoa serta bangsa-bangsa lain di Hindia Belanda.

SEKARANG, kita harus melihat Indonesia dalam kancah pergaulan dengan negara-negara lain. Kalau saja, bangsa lain tidak lebih maju dari kita, maka kita memiliki kekuatan dan kebanggan sebagai sebuah bangsa besar, bangsa Indonesia. Akan tetapi kita masih jauh dari itu, kita hanya bisa bangga sebagai bangsa dengan penduduk terbesar ke empat di dunia. Di dunia olahraga, bulu tangkis yang sejak lama telah merupakan kebanggaan kita, tetapi sekarang tidak lagi, apalagi dunia seni, film, budaya, ilmu pengetahuan dan teknologi, kebersihan dan kedisiplinan di jalan. Semua tidak ada lagi yang kita banggakan. Industri pesawat terbang sebagai lonjatan teknologi tinggi yang menjadi kebanggaan, dipreteli dan bonsai menjadi kecil. Tidak ada lagi yang bisa kita banggakan sebagai sebuh bangsa.

Sekarang kalau kita ke luar negeri, atau di Asean saja, kita akan dilihat sebagai bangsa pekerja harian, bangsa pekerja kasar, buruh perkebunan, buruh bangunan dan pekerja rumah tangga. Di Timur Tengah, bangsa kita dipandang sebelah mata, karena terbanyak di sana sebagai khadam, istilah krennya pekerja rumah tangga, istilah agak kasar “pembantu rumah tangga”, istilah lebih kasar adalah ”babu” dan lebih kasar lagi adalah “budak”, dan inilah makna asal dari khadam itu. Sungguh tragis. Padahal negara kita adalah negara yang lebih dulu merdeka dari banyak negara-negara lainnya yang kini lebih maju.

Jadi, kesadaran yang harus dibangun adalah kesadaran akan kesedarajatan, serta kesadaran untuk menjadi lebih baik dari bangsa-bangsa lain. Kesadaran menjadi bangsa besar dan kesadaran untuk maju dan lebih unggul dari bangsa lain. Itulah yang harus menjadi kesadaran bersama kita anak bangsa ini.

Gerakan yang harus kita lakukan adalah gerakan untuk memajukan kecerdasan bangsa, gerakan untuk hidup disiplin dan terartur, gerakan menghargai waktu serta gerakan internationalize standard. Kita harus melihat standar kwalitas apaupun dalam kerangka standar internasional. Hanya dengan cara itulah kita bisa mengukur diri, apa kita masih berjalan di belakang, sudah di tengah atau di depan.

Untuk membangun gerakan itu kita tidak perlu menjadi bangsa peminta-minta. Bangsa yang selalu mengeluh kepada bangsa lain yang kini lebih kaya, karena hal itu akan tetap merendahkan martabat bangsa. Kita harus berdiri di atas kaki sendiri. Kita harus bangun kesederajatan dalam hubungan dengan negara lain. Kita harus mengolah sumber daya alam dan sumber daya ekonomi kita untuk kebesaran bangsa kita. Kita tidak akan pernah menjual kekayaan alam untuk keuntungan bagi bangsa lain.

Kini, kita sangat prihatin, hanya untuk general check up kesehatan, pejabat dan orang-orang kaya Indonesia harus ke Singapura atau Malaysia. Untuk sekolah menengah atas apalagi perguruan tinggi harus ke luar negeri. Sekarang mahasiswa internasional yang sekolah di negeri kita, paling dari Timor-Timor. Sedangkan sebeleumnya banyak sekali mahasiswa Malaysia yang belajar di universitas-universitas kita. Kita mundur, mundur jauh ke belakang dari tetangga kita Malaysia dan Thailand, apalagi Korea selatan.

Kita prihatin manager-manager kunci di perushaan-perusahaan yang beropresi di Indonesia adalah manager dari bangsa lain, bahkan kita kalah jauh dari bangsa India. Pada organisasi-organisasi Internasional, kita kalau jauh dengan orang-orang bangsa Vietnam dan bangsa Pakistan. Hanya sedikit sekali dari bangsa kita yang bekerja pada organisasi-organisasi Internasional itu, padahal bangsa kita adalah negara dengan penduduk terbesar ke empat di dunia. Sungguh tragis.

Lalu apa yang harus kita lakukan! Kata kunci dari internasional standar itu adalah DAYA SAING. Kekuatan kompetisi. Inilah yang paling lemah dalam bangsa ini. NASIONALISME harus dibangun dengan kesadaran bahwa kita adalah bangsa yang memiliki daya saing tinggi dalam segala aspek kehidupan. Karena itu sekali lagi gerakan yang kita bangun adalah gerakan penrcerdasan bangsa, kedisiplinan, keteraturan serta membangun kekuatan daya saing sebagai sebuah bangsa yang berada di tengah pergaulan dunia.

Gerakan Budi Utamo, Indische Partaj, PNI serta gerakan-gerakan pemuda yang melahirkan sumpah pemuda, diawali oleh diskusi-diskusi kecil di kalangan mahasiswa dan kaum terpelajar. Dalam kondisi kritis yang kita alami sekarang ini, peran pemuda, mahasiswa dan intelektual harus kembali tampil ke depan memulai gerakan itu. Kita tidak bisa menjadi besar, hanya dengan demo dan protes, walaupun demo dan protes itu sangat penting untuk mengasah kepekaan sosial. Lawan kita bukanlah siapa yang berkuasa sekarang ini, tetapi lawan kita adalah cengkaraman bangsa lain atas seluruh aspek kehidupan kita. Lawan kita adalah keterpurukan kita dalam kancah pergaulan dengan bangsa-bangsa lain. Lawan kita adalah kelemahan daya saing itu.

Negara yang melindungi segenap bangsa Indonesia yang terutama diperankan oleh pemerintah harus menjadikan persoalan ini menjadi gerakan dan program yang utama dan pertama. Kalau mereka tidak melakukan itu mari para pemuda dan mahasiswa ambil alih penentu kebijakan, menggantikan posisi mereka. Bergeraklah para pemuda, mahasiswa untuk kejayaan bangsa kita di masa depan yang menjadi milik kalian.

Wallahu a’lam. Semoga bahagia di Indonesia yang kita cintai ini, dan Allah selalu meridlai.

(Ini adalah Orasi Kebangkinan Nasional yang saya sampaikan di Universitas Islam Negeri Hidayatullah Jakarta, Mei 2008)

SITEM PERAWAKILAN RAKYAT DI INDONESIA

A. Pendahuluan

Setelah perubahan Undang Undang Dasar Negara Republik Indonseia Tahun 1945 ( UUD 1945 ), lembaga perwakilan rakyat pada tingkat pusat dalam sistem ketatanegaraan Indonesia mengalami perubahan yang sangat mendasar. Sebelum perubahan lembaga perwakilan rakyat terdiri dari Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) dan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), sedangkan setelah perubahan menjadi tiga lembaga; yaitu Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Disamping itu baik sebelum maupun sesudah perubahan UUD 1945 dikenal juga Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) Provinsi maupun DPRD Kabupaten dan Kota.

Sebelum perubahan UUD 1945, kedudukan MPR merupakan lembaga tertinggi negara dan melaksanakan sepenuhnya kedaulatan rakyat. Perwakilan dalam MPR terdiri dari tiga pilar perwakilan yaitu perwakilan politik (political representation), yaitu para anggota DPR yang dipilih dalam pemilihan umum, perwakilan fungsional (functional representation), yang terdiri dari para utusan golongan dan perwakilan kedaerahan (regional representation) yaitu para utusan daerah. Karena itu, MPR diartikulasikan sebagai representasi dan penjelmaan seluruh rakyat Indonesia. MPR sebagai lembaga perwaklilan rakyat tidak sama dengan yang dikenal di berbagai negara yang biasanya merupakan lembaga pembentuk undang-undang, akan tetapi hanya terbatas sebagai pembentuk UUD termasuk melakukan perubahan yaitu sebagai lembaga konstituante. Sedangkan lembaga perwakilan yang memiliki kewenangan membentuk undang-undang itu dalam ketatanegaraan Indonesia adalah DPR (walaupun tidak sepenuhnya karena dilakukan bersama Presiden).

Perubahan yang terjadi tidak saja pada jumlah lembaga perwakilan rakyat akan tetapi lebih jauh dari itu, yaitu perubahan pada susunan dan kedudukannya, kewenangannya serta mekanisme pengisian jabatannya. Perubahan ini membawa implikasi yang sangat luas dalam sistem ketatanegaraan Indonesia, baik dalam hubungannya dengan lembaga-lembaga negara yang lainnya dalam melaksanakan fungsi dan kewenangannya dalam ketatanegaraan Indonesia, maupun bagi perkembangan negara demokrasi modern. Walaupun sama-sama merupakan lembaga perwakilan rakyat, ketiga lembaga tersebut memiliki fungsi yang berbeda serta keterwakilan (representasi) yang berbeda pula. Dari uruaian tersebut di atas terdapat beberapa permasalahan yang akan dijawab dalam makalah singkat ini yaitu : a) Perubahan-perubahan apa saja yang dilakukan terhadap sistem perwakilan dalam ketatanegaraan Indonesia setelah perubahan UUD 1945, dari sisi kelembagaan, kedudukan dan kewenangan, mekanisme pengisian jabatan serta hubungannnya dengan lembaga negara yang lainnya dalam sistem ketatanegaan Indonesia. b) Sejauh mana perubahan-perubahan tersebut mempengaruhi dan memberikan dukungan terhadap sistem ketatanegaraan Indonesia yang lebih demokratis setelah perubahan UUD 1945.

B. Kerangka Teori Sistem Ketatanegaraan

Sistem pemerintahan negara adalah sistem hubungan dan tata kerja antar lembaga-lembaga negara.[1] Sistem pemerintahan negara mencakup folosofi yang menjadi dasar hubungan, pengaturan mengenai hubungan serta pembagian kewenangan dan fungsi antar lembaga negara serta institusi lainya yang terkait dengan gerak roda pemerintahan. Dengan demikian sistem pemerintahan mencakup lembaga-lembaga negara, kewenangan dan fungsi lembaga-lembaga negara, hubungan antar lembaga-lembaga negara serta pelaksanaan berbagai fungsi dan kewenangan lembaga negara dalam proses penyelengaraan pemerintahan.

Suatu negara hanya akan hidup dan bergerak dinamis jika dijalankan oleh lembaga-lembaga negara sebagai pemegang kekuasaan negara. Sedangkan kekuasaan negara itu dijalankan oleh lembaga-lembaga negara pada tingkat pusat maupun oleh lembaga negara pada tingkat loka/daerah. Kekuasaan negara dibagi kepada lembaga-lembaga negara yang menurut Miriam Budiardjo[2] dapat dibagi dalam dua cara, yaitu; pertama; secara vertikal, yaitu pembagian kekuasaan menurut tingkatannya dan dalam hal ini yang dimaksud adalah pembagian kekuasaan antara bebarapa tingkat pemerintahan. Pembagian kekuasaan ini nampak jelas dapat kita saksikan kalau kita bandingkan antara negara kesatuan, negara federal dan negara konfederasi. Kedua, secara horisontal, yaitu pembagian kekuasaan menurut fungsinya. Pembagian ini menunjukkan pembedaan antara fungsi-fungsi pemerintahan yang bersifat legislatif, eksekutif dan yudikatif yang lebih dikenal dengan trias politica.

Pada abad pertengahan berkembang dua teori mengenai sumber kekuasaan pemerintah/raja. Pertama, kekuasaan datang dari atas yaitu dari Tuhan, seperti yang dikemukakan oleh Thomas Aquinas. Karena itu kekuasaan Tuhan diwakili oleh Sri Paus. Seorang raja atau penguasa hanya dapat berkuasa kalau dilantik oleh Sri Paus atau wakilnya yang mendapat restu dari Sri Paus. Kedua, adalah teori yang mengatakan bahwa kekuasaan itu berasal dari rakyat dan didelegasikan pada para pemimpin dan rajanya. Jadi menurut pendapat yang kedua ini raja secara simbolis mewakili rakyat dan dia berkewajiban melindungi hidup rakyatnya serta harta benda dan tanahnya. Karena itu lembaga perwakilan rakyat yang mendampingi raja hanyalah mendengar serta mengiyakan pendapat raja dan hal-hal yang akan dilakukannya, dan lembaga perwakilan rakyat atau dewan itu tidak berwenang membahasnya.[3] Pada tingkat ini raja dapat menjadi penguasa absolut.

Karena itulah pemikiran yang mendasari pembagian kekuasaan negara adalah bahwa kekuasaan negara itu tidak diserahkan kepada satu badan akan tetapi dibagi dalam beberapa badan negara agar tidak terjadi penyahgunaan kekuasaan negara oleh satu badan itu[4] yang dikenal dengan doktrin trias politica. Doktrin ini pertama kali dikemukakan oleh John Locke (1632) dan Montesquieu (1689) dan pada taraf itu ditafsirkan sebagai pemisahan kekuasaan (separation of power). Menurut John Locke kekuasaan negara itu dibagi dalam kekuasaan legislatif, kekuasaan eksekutif, dan kekuasaan federatif yang masing-masing terpisah satu sama lain. Kekuasaan legislatif adalah kekuasaan membuat peraturan dan undang-undang, kekuasaan eksekutif adalah kekuasaan untuk menjalankan undang-undang dan didalamnya termasuk kekuasaan untuk mengadili dan kekuasaan federatif adalah kekuasaan dalam menjaga keamanan negara dalam hubungannya dengan negara lain. Sedangkan Montesqieu memasukkan kekuasaan mengadili termasuk dalam kekuasaan tersndiri yaitu kekuasaan yudikafif, sedangkan kekuasaan federatif dimasukkan dalam kekuasaan eksekutif.

Akan tetapi sekarang ini, doktrin trias politika sebagai pemisahan kekuasaan yang murni tidak lagi dapat dijalankan seperti yang dipikirkan oleh Montesqiueu. Tidak ada suatu negara pun yang menjalankan pemisahaan kekuasaan itu secara murni bahkan Amerika Serikat sekalipun yang dianggap sebagai negara yang paling mendekati prinsip trias politica itu. Hal in terjadi karena perkembangan negara-negara modern yang begitu sangat kompleks dengan prinsip negara kesejahteraan. Masing masing lembaga negara tidak bisa lagi secara kaku hanya pada bidangnya kekuasaannya saja. Pemerintah tidak terbatas hanya menjalankan undang-undang, tapi juga ikut membahas dan menentukan undang serta membuat berbagai peraturan pelaksanaannya, serta lembaga legislatif ikut mengawasi pelaksanaan undang-undang oleh pemerintah dan dalam beberapa hal pelaksanaan undang-undang perlu mendapat persetujuan lembaga legislatif.

Demikian halnya di Indonesia sejal awal para perumus UUD 1945 pada tahun 1945 telah memperdebatkan prinsip trias politica ini, yang menurut Soekarno (Presiden Pertama RI) sudah kuno dan sudah kedaluwarsa, kolot, tidak mencukupi, tidak bisa menjamin keadilan sosial,[5] karena itu tidak perlu diikuti. Karena itu sistem pemerintahan yang dianut UUD 1945 tidak menganut prinsip trias politica. Memang dalam UUD 1945 dikenal lembaga eksekutif (Presiden), legislatif ( DPR ) dan yudikatif (Mahkamah Agung) sebagaimana halnya yang dikenal dalam trias politica, akan tetapi terdapat suatu lembaga negara yang memiki kekuasaan tertinggi yang sepenuhnya melaksanakan kedaulatan rakyat dan dianggap penjelamaan dari seluruh rakyat Indonesia, yaitu Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR). Lembaga inilah yang mengangkat Presiden, menetapkan garis-garis besar haluan negara dan Presiden adalah Mandataris MPR. Jadi posisi MPR tidak bisa ditempatkan dalam kerangka teori trias politica. Disamping itu fungsi legislatif bukanlah monopoli DPR, akan tetapi pembahasan dan persetujuan berasama anatara Presiden dan DPR, bahkan posisi DPR dalam UUD 1945, lebih berfungsi sebagai pengawas terhadap Presiden.

Moh. Mahfud[6] mengemukakan bahwa dalam studi ilmu negara dan ilmu politik dieknal adanya tiga sistem pemerintahan negara, yaitu Presidental, Parlementer, dan Referendum.

a. Di dalam sistem Presidental dapat dicatat adanya prinsip-prinsip sebagai berikut :

- Kepala negara menjadi Kepala Pemerintahan

- Pemerintah tidak bertanggung jawab kepada parlemen (DPR), Pemerintah dan Parlemen adalah sejajar.

- Menteri-menteri diangkat dan bertanggung jawab kepada Presiden ,

- Eksekutif dan Legislatif sama-sama kuat.

b. Sistem Parlementer, menganut ciri-ciri sebagai berikut :

- Kepala Negara tidak berkedudukan sebagai kepala pemerintahan, karena ia lebih bersifat simbol nasional (pemersatu bangsa).

- Pemerintah dilakukan oleh sebuah kabinet yang dipimpin oleh seorang Perdana Menteri,

- Kabinet bertanggung jawab kepada dan dapat dijatuhkan oleh Parlemen melalu mosi,

- (karena itu) kedudukan eksekutif (kabinet) lebih rendah dari (dan tergatung pada ) parlemen.

Sebagai imbangan dari lebih lemahnya kabinet ini, maka kabinet dapat meminta kepala Kepala Negara untuk membubarkan parlemen (DPR) dengan alasan-alasan yang sangat kuat karena parlemen dinilai tidak representatif. Tapi jika demikian yang terjadi maka dalam waktu yang relatif pendek kabinet harus menyelenggarakan pemilu untuk membentuk parlemen baru.

c. Sistem Referendum. Dalam sistem ini, lembaga eksekutif merupakan bagian darti lembaga legislatif. Jadi Lembaga Eksekutif adalah badan pekerja dari lembaga legislatif yang dibentuk oleh lembaga legislatif sebagai pelaksana tugas pemerintah. Kontrol terhadap lemabaga legislatif dalam sistem ini dilakukan langsuing oleh rakyat melalui lembaga referendum.

Pembuatan undang-undang di dalam sistem referendum ini diputuskan langsung oleh seluruh rakyat nelalui dua macam mekanisme, yaitu :

- Referendum ogligator, yaitu referendum untuk menentukan disetujui atau tidaknya oleh rakyat berlakunya suatu peraturan atau perundang-undangan baru. Referendum ini disebut referendum wajib.

- Referendum fakultatif, yaitu referendum untuk menentukan apakah suatu peraturan atau undang-undang yang sudah ada dapat terus diberlakukan ataukah harus dicabut. Referendum ini merupakan referendum tidak wajib.

C. Kerangka Teori Sistem Perwakilan Rakyat

Sepanjang sejarah yang tercatat, sistem perwakilan rakyat telah dikenal dan berkembang sejak masa Yunani Sebelum Masehi dan terus berkembang hingga sekarang ini. Pada masa Yunani, organisasi negara kota Yunani SM pada umumnya terdiri dari seorang raja atau penguasa sebagai kepala pemerintah, sebuah dewan penasihat penguasa, dan sebuah permusyawaratan rakyat. Di negara kota Sparta dewan penasihat itu dinamakan Gerousia dan badan permusyawaratan rakyat/polis disebut Apella yang di Athena disebut Ekklesia. Secara formal setiap warga negara kota Athena adalah anggota Ekklesia (artinya mereka yang dipanggil) atau lengkapnya Ekklesia tou dimou (permusyawaratan polis). Setiap anggota Ekklesia berhak untuk didengar, serta ikut dalam pemungutan suara. Masalah yang dibicarakan mancakup semua masalah yang terkait dengan kehidupan rakyat, misalnya pengalokasian dana untuk bangunan umum, tempat-tempat ibadat, patung-patung, jalan jalan, kapal-kapal, masalah perang dan damai, perjanjian dengan negara lain, pemeliharaan keamanan dan ketertiban umum, dan juga masalah pemilihan para pejabat, pengawasan dan penghukuman mereka, dan lain-lain.[7]

Kerajaan Romawi mengambil alih organisasi kenegaraan dari Yunani itu. Pendiri negara kota Roma, Romulus, memilih seratus orang dari para kepala keluarga dari pengikutnya yang dinamakan Patres dan keturunannya disebut Patriciers (kaum ningrat), untuk menjadi dewan penasihat yang dinamakan Senes yang kemudian dinamakan Senat. Disamping Senes, masih ada dewan penasihat lain yang dinamakan Comitia, yang terdiri dari tiga jenis yaitu comitia, concilia, dan contiones. Dari ketiga Jenis Comitia ini Comitia-lah yang terpenting, karena putusan-putusan Comitia juga mempunyai kekuatan sebagai undang-undang dan dinamakan lex. Comitia dalam sejarah Romawi kemudian berturut-turut dinamakan Comitia Curiata, Comitia Centuriata, dan Comitia Tributa.[8]

Sebelum tahun 500 SM, Senat bersama Comitia Curiata, memilih raja, mempertimbangkan hal-hal yang akan diajukan kepada raja, serta melakukan tugas-tugas keagamaan dan yudisial tertentu. Kemudian timbul badan-badan lain yaitu Concilium Plebis (perwakilan golongan rakyat biasa) dan Comitia Centuriata (perwakilan “komandan satuan-sertaus orang”) yang ikut serta dalam pembentukan undang-undang. Sampai sebelum tahun 287 SM, semua putusan kedua badan tadi memerlukan pengesahan Senat, sedangkan setelah itu, semua putusan plebs sepenuhnya mempunyai kekuatan undang-undang.[9]

Pada masa pemerintahan Islam, khususnya setelah meninggalnya Nabi Muhammad SAW yaitu sejak masa Khalifar Umar ibn Khattab dikenal Asy Asyura atau Ahl Halli Wal Aqdi, yaitu musyawarah beberapa sahabat senior untuk menentukan kebijakan negara dan nuntuk mengangkat khalifah, walaupun dalam bentuk yang belum terlembagakan secara tersendiri.[10] Sebelum masa Islam, di kota Mekkah telah dikenal apa yang disebut Darun Nadwah, yaitu perwakilan tokoh-tokoh masyarakat di kota Mekkah untuk merumuskan masalah negara dan kemasyarakatan.[11] Pembentukan lembaga Majelis Asy Syura atau Ahl Halli Wal Aqdi yang pertama sekali dalam sejarah Islam yaitu pada masa pemerintah Bani Umayyah II di Spanyol yaitu pada masa Khalifah Al Hakam II (961-976 M). Pada saat itu anggota dari Ahl Halli Wal Aqdi terdiri dari pembesar-pembesar negara dan sebagian lagi pemuka masyarakat, dan yang bertindak sebagai ketua adalah langsung oleh Khalifah. Kedudukan anggota Majelis Asy Syura ini adalah setingkat dengan pemerintah. Lembaga ini melakukan musyawarah dalam masalah-masalah hukum dan membantu khalifah menjalankan pemerintahan negara.[12]

Pada awal kerajaan-kerajaan Anglo Saxon – yang paling terkenal adalah Raja Kent dan Wessex – raja hanya mengumumkan undang-undangnya dengan persetujuan Witans ( permusyawaratan orang-orang besar, orang awam, kaum rohaniawan dan golongan-golongan). Dari lembaga Witans inilah kemudian berkembang dewan/badan penasihat bagi raja yang dikenal dengan curiae regis, concilia dan kemudian magna concilia. Para anggota dewan ini dilibatkan dalam masalah-masalah negara dengan maksud agar mereka terlibat juga dalam pelaksanaan putusan-putusan raja.[13]

Di Inggeris pada awalnya badan ini dinamai magnum concilum, yang merupakan lembaga feodal yang terdiri dari kaum ningrat dan rohaniawan, yaitu suatu lembaga yang memberikan legitimasi bagi raja untuk memungut pajak kalau kas raja kosong. Karena hal ini terlalu sering dilakukan oleh raja maka pada 15 Juni 1215, para bangsawan dan rohaniawan memaksa raja untuk menandatangani Magna Charta, yaitu suatu piagam yang mengandung prinsip bahwa Raja terikat kepada hukum dan rakyat mempunyai hak untuk menciptakan mekanisme agar raja mematuhinya, kalau perlu melalui pemberontakan.[14] Pada tahun 1254, keanggotaan magnum concilium mulai diperluas dengan ditambah wakil-wakil rakyat biasa (the commoners) dari distrik-distrik (countes) dan kota-kota. Badan inilah yang kemudian berkembang menjadi parlemen di Inggeris. Badan ini menyetujui permintaan raja akan tetapi setelah mereka mengeluarkan keluhan dan uneg-unegnya, dan inilah yang menjadi fungsi pertama dari parlemen.[15]

Karena terjadi perebutan kekuasaan antara raja dan parlement yang selalu muncul selama lebih kurang 4 abad di Inggeris hingga terjadi perang saudara selama 1640-1648 menyebabkan dihabpuskannya jabatan raja. Tampuk kekuasaan dipegang oleh parlemen yang kemudian menimbulkan sistem diktatur. Walaupun kemudian tampuk kekuasaan dipegang kembali oleh raja namun parlemen telah berhasil mengeluarkan beberapa keputusan penting yang membatasi kekuasaan raja antara lain Habeas Corpus Act (1679) yang mencegah penangkapan/penahanan seseorang secara sewenang-weanng oleh penguasa. Kemudian pada tahun 1689 keluar Bill of Rights yang menutup kemungkinan peniadaan atau pengurangan kekuasaan parlemen oleh raja. Raja tidak mungkin lagi menarik pajak dari rakyat tanpa persetujuan parlemen dan raja tidak diperkenankan lagi menerbitkan peraturan-peraturan kecuali dalam rangka pelaksanaan undang-undang buatan parlemen. Pada tingkat terjadilah pembedaan antara kekuasaan membentuk undang-undang dan kekuasaan pemerintahan.[16]

Sejak abad ke-14, para anggota parlemen Inggeris secara lambat laun memisahkan diri ke dalam dua kelompok yaitu kaum rohaniawan dan ningrat (the lords spiritual an temporal) di satu pihak dan sisanya yaitu para wakil dari kota dan pedesaan di lain pihak. Mengingat perbedaan sosial antara dua kelompok itu dianggap alamiah, terbagilah parlemen Inggeris dalam dua kamar yaitu kamar pertama : The House of Lords dan kemar kedua : The House of Commons. Kamar pertama ditempati oleh para anggota yang diangkat seumur hidup yaitu para kepala gereja dan kaum ningrat bahkan anggota dari kaum ningrat bisa diwariskan kepada keturunannya sepanjang masih memiliki keturunan laki-laki, sedangkan kamar yang kedua diisi oleh para anggota yang memperoleh kedudukannya melalui pemilihan umum. Pemisahan dua kamar ini pada perkembangan selanjutnya berhubungan erat dengan tata cara pengambilan putusan. Kamar yang pertama : The House of Lords menjaga terhadap kecerobohan atau keradikalan kamar yang kedua. [17]

Perkembangan yang sama juga terjadi di Eropa daratan, walaupun sedikit berbeda dengan di Inggeris karena perkembangan lembaga perwakilan itu sering terputus oleh perang dan revolusi yang terus menerus. Akan tetapi dalam lembaga perwakilan itu selalu terwakili kelompok ningrat dan rohaniawan di satu pihank dan golongan rakyat biasa di pihak lain.

Berbeda dengan di Inggeris, di Amerika sebagai negara baru membentuk sistem pemerintahan khususnya lembaga perwakilan berdasarkan teori-teori yang berkembang pada saat itu berdasarkan pengalaman negara-negara Eropa dan Inggeris yang cukup lama. Parlemen di Amerika Serikat terbagi dalam dua kamar yaitu terdiri dari Senat, kamar pertama, dan House of Representatif (HoR), kamar kedua. Senat diisi oleh perwakilan negara-negara bagian yang dipilih satu kali dalam 4 tahun, sedangkan Houseof Representative dipilih setiap 2 tahun sekali yang mewakili daerah-daerah pemilihan secara proporsional di seluruh negara Amerika Serikat. Kedua kamar parlemen di Amerika ini sama-sama memiliki hak membahas dan menyetujui setiap undang-undang, walaupun dalam beberapa hal parlemen memiliki posisi yang lebih berwibawa daripada HoR antara lain karena memiliki kewenangan selaku pengadilan dalam hal untuk memberhentikan Predisen atau hakim federal. Setiap undang-undang diajukan dan di bahas oleh masing-masing kamar dan disetujui oleh kamar lainnya serta oleh Presiden dan Presiden memiliki hak veto dalam hal ia tidak setuju atas suatu rancangan undang-undang. Dalam hal yang demikian rancangan undang-undang itu diputuskan secara final oleh sidang Congress (gabungan Senat dan HoR), yang apabila disetujui oleh 2/3 anggota Congress rancangan undang-undang itu menjadi undang-undang dan veto Presiden gugur.

Konsep perwakilan rakyat ini terus berkembang dan memiliki beberapa corak yang berbeda sesuai dengan sistem pemerintahan yang dianut oleh suatu negara. Pada garis besarnya paling tidak ada dua konsep yang menonjol dalam pemikiran Barat mengenai sistem perwakilan, yaitu pertama; konsep yang terkait dengan hubungan antara lembaga perwakilan dengan pemerintah. Sehubungan dengan hal tersebut ada dua konsep yang berkembang yaitu, pertama; lembaga perwakilan dimaksudkan untuk mengekang dan mencegah tindakan sewenang-wenang raja terhadap rakyat. Jadi lembaga perwakilan rakyat sebagai sarana untuk membatasi kekuasaan raja terhadap rakyat, kedua; lembaga perwakilan rakyat dimasudkan untuk menggantikan sistem demokrasi langsung, sehingga melalui lembaga perwakilannya masyarakat dapat berpartisipasi dalam penentuan masalah-masalah kenegaraan.

Konsep kedua, terkait dengan hubungan lembaga perwakilan dengan rakyatnya, yang dalam hal ini berkembang dua konsep, yaitu pertama; wakil yang duduk dalam lembaga perwakilan tidak tergantung pada kehendak atau instruksi dari mereka yang memilihnya artinya para wakil itu bebas untuk bertindak dan mebuat kebijaksanaan nasional berdasarkan keyakinannya sendiri. Menurut konsep ini, para wakil terpilih bukanlah untuk membela/mengurus kepentingan para pemilihnya saja tetapi untuk kepentingan rakyat secara keseluruhan. Inggeris dan Perancis, juga Jerman menganut konsep ini. Kedua; didasarkan pada teori kedaulatan rakyat yang mengajarkan bahwa para wakil dalam lembaga perwakilan hanya merupakan perantara saja (the people’s agents). Karenya para wakil itu harus mengikuti instruksi para pemilihnya atau rakyat. Amerika Serikat termasuk penganut konsep yang kedua ini.[18]

Dalam perkembangan modern sekarang ini lembaga perwakilan rakyat telah berkembang sedemikian rupa, sehingga memiliki fungsi yang cukup luas dan beragam dan tidak lagi terpaku pada fungsi legislagi seperti konsep Montesqieu. Menurut Robert A. Packenham, seperti dikutip Tambunan;[19] fungsi-fungsi lembagaperwakilan rakyat yang ditelitinya di Afrika, Asia dan Amerika Selatan, adalah :

legitimation,

safety valve

recruitment, socialization, training

law making

interest articulation

“exit” fuction (penggantian pemerintah)

administrative oversight & patronage

arrange-running function

dacision making

mobilization

promote national integration and development of a national identity

representation & consensus building

election

channeling inter-group conflict

teaching

communication function.

LembagaPerwakilan Rakyat di Amerika Serikat memiliki fungsi, sebagai berikut :

representative

Legislatif

Administratif, misalnya dalam melakukan pengawasan terhadap administrasi pemerintahan serta pengangkatan pejabat-pejabat administratif pemerintahan,

Investigative, seperti pada saat persiapan pembuatan rancangan undang-undang atau penyelidikan atas kasus-kasus tertentu,

Judiciaf function, seperti impeachment terhadap Presiden maupun hakim federal

D. Struktur Ketatanegaraan Sebelum Perubahan UUD 1945

Sepanjang sejarah ketatanegaraan Indonesia telah telah dipergunakan tiga undang-undang dasar, yaitu, pertama; Undang-Undang Dasar 1945, periode pertama, (18 Agustus 1945 s/d 28 Oktober 1949), periode kedua (5 Juli 1959 s/d Oktober tahun 1999) dan periode ketiga (1999-sekarang), kedua; Konstitusi Republik Indonesia Serikat ( 27 Desember 1949 s/d 16 Agustus 1950), dan ketiga; Undang-Undang Dasar Sementara 1950 (17 Agustus 1950 s/d 4 Juli 1959)

Pada periode pertama, berlakunya UUD 1945 sangat singkat dengan menggunakan sistem pemerintahan berdasar undang-unang dasar tersebut. Namun tidak bisa berjalan baik karena masa revolusi dan perang kemerdekaan. Kabinet pertama yang terbentuk berdasar undang-undang dasar 1945 adalah kabinet kuasi Presidensiil yang dibentuk pada tanggal 2 Sptember 1945.[20] Baru dua bulan kabinet terbentuk, keluarlah Maklumat Wakil Presiden Nonor X Tahun 1945, yaitu penyerahan kekuasaan legislatif dari MPR dan DPR kepada Komite Nasional Pusat (KNIP) sebelum MPR dan DPR terbentuk, dan pembentukan Badan Pekerja KNIP. Atas usul Badan Pekerja KNIP tanggal 11 November 1945 dikeluarkan Maklumat Pemerintah tanggal 14 November 1945 yang berisi perubahan sistem pemerintahan menjadi sistem Parlementer.

Pada saat berlakunya Konstitusi RIS, dimana negara Indonesia berubah menjadi Negara Serikat, menerapkan sistem pemerintahan parlementer. Demikian juga pada masa berlakunya UUDS 1950 juga menerapkan sistem pemerintahan parlementer, yaitu kabinet dipimpin oleh Perdana Menteri yang bertanggung jawab kepada parlemen.

Setelah kembali pada UUD 1945 dengan Dektrit Presiden 5 Juli 1959, berlakulah kembali UUD 1945, yang dalam perkembangan praktek pemerintahan selanjutnya terjadi berbagai penyimpangan dari ketentuan undang-undang dasar antara lain dengan sistem demokrasi terpimpin pada masa Orde Lama dan menjadikan Presiden Soekarno sangat berkuasa dan menjadi Presiden seumur hidup. Pada masa Orde Baru Presiden Soeharto merubahnya menjadi demokrasi Pancasila namun pada akhirnya juga tidak berjalan dengan baik.

Untuk mengetahui sistem pemerintahan yang dinaut UUD 1945, perlu memperhatikan penjelasan UUD 1945 yang menguraikan secara singkat sistem penyelenggaraan kekuasaan negara yang dianut oleh undang-undang dasar tersebut. Dalam penjelasan itu diuraikan tentang sistem pemerintahan negara yang terdiri dari tujuh prinsip pokok, yaitu sebagai berikut :

Prinsip negara berdasar atas hukum (rechtsstaat) bukan atas kekuasaan belaka (machtstaat) dan prinsip sistem konstitusinal (berdasarkan atas konstitusi) tidak berdasar atas absolutisme. Prinsip selanjutnya adalah kekuasaan negara tertinggi di tangan Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR). Penjelasan UUD 1945 menerangkan bahwa kedaulatan dipegang oleh suatu badan, bernama MPR sebagai penjelmaan seluruh rakyat Indonesia. Majelis ini menetapkan UUD dan garis-garis besar haluan negara, mengangkat Kepala Negara (Presiden) dan Wakil Presiden. Majelis inilah yang memegang kekuasaan negara yang tertinggi, sedang Presiden harus menjalankan haluan negara menurut garis-garis besar yang telah ditetapkan Majelis. Presiden yang diangkat oleh Majelis bertunduk dan bertanggung jawab kepada Majelis. Ia adalah mandatris dari Majelis. Presiden tidak “neben” tetapi “untergeordnet” kepada Majelis. MPR adalah Lembaga Tertinggi Negara (TAP MPR NO. III/1978), sedangkan lembaga negara yang lainnya adalah merupakan Lembaga Tinggi Negara dan Presiden memegang posisi sentral karena dialah mandataris MPR.

Prinsip selanjutnnya, Presiden adalah penyelenggara pemerintah negara tertinggi di bawah Majelis. Penjelasan UUD 1945 menguraikan bahwa dibawah MPR, Presiden adalah penyelenggara pemerintah negara yang tertinggi dalam menjalankan pemerintahan negara. Kekuasaan dan tanggung jawab adalah ditangan Presiden (concentration of power and responsibility upon the presiden). Presiden adalah mandataris MPR, dia tunduk dan bertanggung jawab kepada MPR. Dengan posisi madataris itulah Presiden memiliki diskresi kekuasaan dan kewenangan yang sangat besar. Disamping memegang kekuasaan eksekutif (executive power), Presiden juga sekaligus memegang kekuasaan legisltaf (legislative power). Meskipun demikian ditegaskan bahwa kekuasaan Presiden sebagai kepala negara tidak tak terbatas. Presiden senantiasa dapat diawasi oleh DPR, dan Presiden harus memperhatikan sungguh-sungguh suara DPR. Karena itu Presiden harus dapat bekerja bersama-sama dengan DPR, akan tetapi Presiden tidak bertanggungjawab kepada DPR.

Menteri-menteri negara adalah pembantu Presiden dan tidak bertanggung jawab kepada DPR. Karena itu kedudukan menteri-menteri negara tidak tergantung DPR akan tetapi tergantung Presiden. Meskipun mereka adalah pembantu Presiden, tetapi Menteri-menteri negara bukan pegawai tinggi biasa, karena menteri-menteri itulah yang menjalankan kekuasaan pemerintah dalam praktek. Menteri-menteri negara memimpin departemen.

Lebih lanjut, penjelasan UUD 1945 menguarikan bahwa kedudukan DPR adalah kuat. Disamping Presiden adalan Dewan Perwakilan Rakyat. DPR tidak dapat dibubarkan oleh Presiden. Setiap saat DPR dapat mengawasi Presiden, dan jika dalam pengawasan itu DPR menemukan bahwa Presiden telah melanggar haluan negara yang telah ditetapkan oleh UUD atau yang telah ditetapkan oleh MPR, maka MPR dapat diundang untuk mengadakan persidangan istimewa agar bisa minta pertanggungan jawab kepada Presiden.

Kewenangan DPR yang diatur dalam UUD 1945 sangat minim, yaitu memberi persetujuan atas undang-undang yang dibentuk Presiden (pasal 20 ayat 1 dan 2 jo pasal 5), memberi persetujuan atas PERPU (pasal 22), memberi persetujuan atas anggaran (pasal 23) dan persetujuan atas pernyataan perang, perdamaian dan perjanjian dengan negara lain yang dilakukan oleh Presiden. Kewenangan DPR untuk mengawasi pemerintah/Presiden dan kewenangan untuk meminta MPR mengadakan sidang istimewa untuk meminta pertanggungan jawab Presiden (fungsi kontrol) hanya diterangkan dalam penjelasan.

Disamping itu UUD 1945, juga mengintrodusir badan-badan negara yang lain seperti Dewan Pertimbangan Agung (DPA), dan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). DPA hanya untuk memberi nasihat belaka kepada Presiden apakah diminta atau tidak diminta. DPA ini dijelaskan dalam pejelasan UUD adalah semacan “Council of State”. Sedangkan BPK adalah badan negara yang diberi tugas dan wewenang untuk memeriksa tanggung jawab tentang keuangan negara, yaitu suatu badan yang terlepas dari pengaruh dan kekuasaan pemerintah, tapi tidak pula berdiri di atas pemerintah.

Demikianlah sistem pemerintahan negara menurut UUD 1945 sebelum perubahan. Dalam sistem seperti ini MPR merupakan lembaga negara terpenting karena lembaga ini adalah penjelmaan seluruh rakyat. Setelah itu adalah Presiden, karena Presiden adalah “mandataris” MPR. Dengan demikian kelembagaan negara dalam sistem pemerintahan ini terstruktur, yaitu MPR memegang kekuasaan negara tertinggi sebagai sumber kekuasaan negara dan dibawahnya adalah Presiden sebagai penyelenggara kekuasaan pemerintahan yang tertinggi di bawah MPR. Sistem seperti ini tidak menganut prinsip check and balances, dan tidak mengatur pembatasan yang tegas penyelenggaraan kekuasaan negara antara lembaga negara. Karena kelemahan inilah dalam praktek ketatanegaraan Indonesia banyak disalahgunakan dan ditafsirkan sesuai kehendak siapa yang memegang kekuasaan.

Dengan demikian sistem perwakilan rakyat dalam periode UUD 1945, sebelum perubahan khususnya MPR memiliki kewenangan yang sangat besar, yaitu sepenuhnya melaksanakan kedaulatan rakyat dan dianggap sebagai penjelmaan seluruh rakyat Indonesia. Dalam sistem perwakilan itu sendiri terbagi dalam dua lembaga yaitu, pertama; MPR memiliki kewenangan sangat besar yang anggotanya terdiri anggota DPR ditambah dengan utusan daerah dan utusan golongan , dan kedua; DPR, yang memiliki kewenangan hanya dalam bidang membahas dan menyetujui rancangan undang-undang, rancangan Anggaran Belanja Negara dan melakukan pengawasan terhadap pemerintah. Posisi kedua lembaga perwakilan – MPR dan DPR – tidak seperti posisi parlemen dua kamar yang dikenal di negara-negara lain yaitu Senat dengan House di Amerika Serikat, akan tetapi suatu sistem yang bersifat multicameral.

E. Struktur Ketatanegaraan Setelah Perubahan UUD 1945

Ada beberapa prinsip sistem pemerintahan yang dianut setalah perubahan UUD 1945, yaitu pertama, prinsip negara hukum. Negara hukum yang dimaksud adalah negara yang kekuasaannya dibatasi oleh hokum dan konstitusi. Negara yang menempatkan kekuasaan kehakiman sebagai kekuasaan yang merdeka, menghormati hak asasi mansuia dan prinsip due process of law. Kekuasaan kehakiman merupakan kekuasaan yang merdeka untuk menyelenggaran peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan.[21] Prinsip negara hukum ini diperkuat oleh prinsip penghormatan dan jaminan terhadap hak asasi mansuia.

Kedua, sistem konstitusional yang berdasarkan pada sistem check and balances yaitu sistem yang saling mengimbangi antara lembaga-lembaga kekuasaan negara. Sistem ini memberikan pembatasan kekuasaan setiap lembaga negara sesuai undang-undang dasar, tidak ada yang tertinggi dan tidak ada yang rendah, semuanya sama diatur berdasarkan fungsi-fungsi masing-masing. Atas dasar semangat itulah perubahan pasal 1 ayat 2, UUD 1945 dilakukan, yaitu perubahan dari “Kedaulatan ditangan rakyat dan dalakukan sepenuhnya oleh MPR”, menjadi “Kedaulatan ditangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar”. Ini berarti bahwa kedautalan rakyat yang dianut adalah kedaulatan berdasar undang-undang dasar yang dilaksanakan berdasarkan undang-undang dasar oleh lembaga-lembaga negara yang diatur dan ditentukan kekuasaan dan wewenangnya dalam undang-undang dasar. Oleh karena itu kedaulatan rakyat, dilaksanakan oleh MPR, DPR, DPD, Presdiden, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Komisi Yudisial, BPK dan lain-lain sesuai tugas dan wewenangnya yang diatur oleh UUD. Bahkan rakyat secara langsung dapat melaksanakan kedaulatannya untuk menentukan Presiden dan Wakil Presidennya melalui pemilihan umum.

Sistem ini tetap dalam frame sistem pemerintahan presidensial, bahkan mempertegas sistem presidensial itu, yaitu Presiden tidak bertanggung jawab kepada parlemen, akan tetap bertanggung kepada rakyat dan senantiasa dalam pengawasan DPR dan DPD. Presiden hanya dapat diberhentikan dalam masa jabatannya karena melakukan perbuatan melanggar hukum yang jenisnya telah ditentukan dalam undang-undang dasar atau tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden. DPR dapat mengusulkan untuk memberhentikan Presiden dalam masa jabatannya manakala ditemukan pelanggaran hukum yang dilakukan Presiden sebagaimana yang ditentukan dalam undang-undang dasar.

F. Sistem Perwakilan Rakyat Sesudah Perubahan UUD 1945

Perubahan UUD 1945 membawa perubahan yang cukup mendasar mengenai sistem perwakilan dalam ketatanegaraan Indonesia. Paling tidak ada tigak aspek mendasar mengenai lembaga perwakilan rakyat setelah perubahan UUD 1945, yaitu; mengenai struktur kelembagaan dalam sistem ketatanegaraan Indonesia, fungsi dan kewenangannya serta pengisian anggota lembaga perwakilan.

Ada tiga lembaga perwakilan dalam sistem ketatanegaraan Indonesia yaitu Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah. MPR memiliki fungsi yang sama sekali berbeda dengan DPR dan DPD, sedangkan DPR dan DPD sendiri memiliki fungsi yang hampir sama, hanya saja DPD memiliki fungsi dan peran yang sangat terbatas. Jika dilihat dari jumlah lembaga perwakilan rakyat maka sistem perwakilan yang dianut bukanlah sistem bikameral karena ada tiga lembaga perwakilan rakyat. Sedangkan jika melihat hanya DPR dan DPD maka kedua lembaga perwakilan ini merupakan bentuk sistem bikameral akan tetapi bukan sistem bikameral yang murni (strong bicameral). Keanggotaan DPR adalah representasi rakyat di seluruh Indonesia secara proporsional melalui partai politik (political representation) dan DPD sebagai representasi dari daerah (daerah provinsi) dari seluruh Indonesia (regional representation) memiliki posisi yang sama sebagaimana tercermin dalam jumlah anggota DPD yang sama banyaknya dari setiap provinsi.

Memperhatikan tugas dan kewenangan MPR dalam UUD 1945, sebagai lembaga perwakilan, MPR hanya memiliki tiga fungsi yang pokok yaitu; fungsi legislasi yaitu melakukan perubahan dan atau menetapkan undang-undang dasar, fungsi administratif, yaitu melantik Presiden dan Wakil Presiden serta memilih/mengangkat Presiden atau Wakil Presiden dalam hal-hal tertentu, serta fungsi judikatif yaitu memutuskan untuk memberhentikan atau tidak memberhentikan Presiden atau Wakil Presiden dalam masa jabatannya yang diusulkan oleh DPR. Dengan demikian dibanding dengan sebelum perubahan UUD 1945, kewenangan dari MPR menjadi sangat terbatas dan limitatif . Walaupun demikian kewenangan MPR merubah dan menetapkan undang-undang dasar serta memberhentikan serta mengangkat dan memilih presiden atau wakil presiden dalam hal-hal tertentu menunjukkan adanya kwenangan besar yang dimiliki MPR. Hal ini adalah wajar karena MPR adalah gabungan dari seluruh anggota DPR dan DPD.

Sebagaimana diatur dalam pasal 20 ayat (1) UUD 1945 DPR memiliki kekuasaan membentuk undang-undang menunjukkan adanya semangat untuk memperkuat posisi DPR sebagai lembaga legislatif. Namun dalam kenyataannya kewenangan DPR dalam pembentukan undang-undang sama kuatnya dengan kewenangan yang dimiliki oleh pemerintah (Presiden) yaitu masing-masing memiliki lima puluh persen hak suara, karena setiap undang-undang harus memperoleh persetjuan bersama antara pemerintah dan DPR.

Disamping itu DPR memiliki fungsi anggaran dan fungsi pengawasan. Fungsi anggaran terkait dengan kewenangan yang dimiliki oleh DPR untuk menyetujui atau tidak menyetujui anggaran yang diajukan oleh pemerintah. Disinilah keterlibatan DPR dalam administrasi pemerintahan, yaitu mengontrol agenda kerja dan program pemerintahan yang terkait dengan perencanaan dan penggunaan anggaran negara. Dalam melakukan fungsi pengawasan DPR diberikan hak interpelasi, hak angket dan hak menyatakan pendapat, serta hak yang dimiliki oleh setiap anggota DPR secara perorangan yaitu hak mengajukan pertanyaan, menyampaikan usul dan perndapat serta hak imunitas.

Dewan Perwakilan Rakyat juga memeliki fungsi-funsi lainnya yang tersebar dalam UUD 1945 yaitu :

- Mengusulkan pemberhentian Presiden sebagai tindak lanjut hasil pengawasan; (pasal 7A)

- Melantik Presiden dan atau Wakil Presiden dalam hal MPR tidak dapat melaksanakan sidang untuk itu; (pasal 9)

- Memberikan pertimbangan atas pengengkatan duta dan dalam hal menerima duta negara lain (pasal 13)

- Memberikan pertimbangan kepada Presiden atas pemberian Amnesti dan Abolisi; (Pasala 14 ayat 2)

- Memberikan persetujuan atas pernyataan perang, membuat perdamaian dan perjanjian dengan negara lain; (pasal 11)

- Memilih anggota Badan Pemeriksa Keuangan; Pasal 23F)

- Memberikan persetujuan atas pengangkatan anggota Komisi Yudisial; (pasal 24B ayat 3).

- Memberikan persetujuan atas pengangkatan Hakim Agung (Pasal 24A ayat 3);

- Mengajukan 3 dari 9 orang anggota hakim konstitusi; (pasal 24C ayat 3)

Dari berbagai fungsi DPR tersebut di atas tercermin adanya fungsi-administratif dari DPR sebagai lembaga perwakilan disamping fungsi legislasi.

Mekanisme pengisian anggota DPR dipilih seluruhnya melalui pemilihan umum melalui partai politik yaitu berdasarkan sistem perwakilan perorangan (peple representative). Karena itu jumlah anggota DPR dari setiap dari adalah proporsional sesuai jumlah penduduknya, kecuali dalam hal-hal tertentu karena kondisi daerah yang sangat jarang penduduknya. Secara konseptual keterwakilan anggota DPR dalam lembaga menitik beratkan untuk menyuarakan kepentingan nasional dengan tidak mengabaikan daerah yang diwakilinya (konstituen).

Disamping DPR terdapat DPD sebagai lembaga perwakilan yang dimaksudkan untuk memberikan tempat bagi daerah-daerah menempatkan wakilnya dalam lembaga perwakilan tingkat nasional untuk mengakomodir dan memperjuangkan kepentingan-kepentingan daerahnya sehingga memperkuat kesatuan nasional (national integration dan national identity). Dengan demikian sistem perwakilan DPD adalah bersifat regional representative. DPD memiliki kewenangan terbatas dibanding dengan DPR. Keterwakilan anggota DPD, adalah berasal dari calon-calon perorangan dari setiap daerah provensi yang dipilih secara langsung oleh rakyat di daerah tersebut. Hal ini dimkasudkan agar para anggota DPD fokus untuk menyuarakan kepentingan-kepentingan daerahnya, yaitu seluruh aspek yang terkait dengan daerah yang diwakilinya. Secara konseptual keterwakilan dari anggota DPD adalah merupakan agen dan penyambung lidah konstituennsya yang ada di daerah dalam tingkat nasional.

UUD 1945, memberikan kewenangan yang terbatas kepada DPD dalam bidang legislasi, anggaran serta pengawasan. Dalam bidang legislasi DPD hanya berwenang untuk mengajukan dan ikut membahas Rancangan Undang-undang (RUU) yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan antara pusat dan daerah (pasal 22D ayat 2 dan 2). Walaupun disebutkan secara limitatif kewenangan DPD untuk mengajukan dan membahas RUU-RUU tersebut, namun kewenangan itu tidak terbatas pada lima macam RUU itu saja, tetapi lebih luas dari itu yaitu segala RUU yang ada kaitannya dengan kelima jenis substansi RUU yang telah disebutkan itu. Disamping itu, DPD juga berwenang memberikan pertimbangan kepada DPR atas RUU APBN dan RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan dan agama (pasal 22D ayat 2). Keterlibatan DPD untuk memberikan pertimbangan dalam pembahasan RUU tersebut dimaksudkan untuk memberikan kesempatan kepada DPD memberikan pandangan-pandangan dan pendapatnya atas RUU-RUU tersebut karena pasti berkaitan dengan kepentingan daerah-daerah. Kewenangan bidang pengawasan yang diberikan kepada DPD hanya terbatas pada pengawasan atas undang-undang yang terkait dengan jenis undang-undang yang ikut dibahas dan atau diberikan pertimbangan oleh DPD dalam pembahasannya. Hal ini dilamaksudkan sebagai kesenimabungan kewenangan DPD untuk mengawasi pelaksanaan berbagai RUU yang berkaitan dengan kepentingan daerah. Selain itu DPD juga diberikan kewenangan untuk memberikan pertimbangan atas pengangkatan anggota Badan Pemeriksa Keuangan. Latar belakang pemberian kewenangan ini disebabkan karena BPK itu adalah mengawasi penggunaan uang dari UU APBN yang ikut diberikan pertimbangan oleh DPD dalam pembahasannya.

Dengan pertimbangan bahwa negara Indonesia adalah negara kesatuan dimana para anggota DPD tidak seperti senator yang mewakili negara bagian dalam sistem negara federal akan tetapi mewakili bagian-bagian daerah Indonesia maka adalah tidak tepat menempatkan DPD dalam posisi yang sangat kuat seperti itu, toh DPR juga mewakili daerah-daerah pemilihan dari seluruh Indonesia. Pada sisi lain dari kajian studi banding sistem perwakilan di berbagai negara ternyata bahwa sistem perwakilan seperti ini adalah lazim dipergunakan bahkan sebagian besar sistem perwakilan itu menggunakan sistem dua kamar yang memiliki kewenangan yang tidak sama. Menempatkan wakil-wakil daerah dalam suatu lembaga perwakilan yang secara formal sederajat dengan lembaga perwakilan dan lembaga negara yang lain pada tingkat nasional dianggap cukup untuk kepentingan daerah dan kepentingan merperkuat kesatuan nasional kita (national integrity).

Dari uraian di atas nampak jelas bahwa sistem perawikan yang kita anut bukanlah sistem bikameral akan tetapi masih sitem unikameral karena terdiri dari tiga kamar yaitu, DPR, DPD dan MPR, dimana anggota MPR adalah terdiri dari dari anggota DPR dan anggota DPD (bukan terdiri dari DPR dan DPD). Sedangkan dari sisi legislasi lebih tepat system perwakilan kita adalah system unicameral.

Memperhatikan sistem perwakilan rakyat yang dianut setelah perubahan UUD 1945, telah mengandung semangat demokrasi yang cukup kuat. Hal ini terbukti dengan adanya penegasan mekanisme rekrutmen anggota lembaga perwakilan yang seluruhnya dipilih melalui mekanisme yang sangat demokratis yaitu seluruhnya dipilih oleh rakyat melalui pemilihan umum. Demikian juga tercermin dalam upaya memperkuat posisi lembaga perwakilan (DPR dan DPD) dengan menegaskan fungsi-fungsi lembaga perwakilan dalam bidang legislasi dan anggaran yang lebih tegas. Disampiung itu pemberian hak-hak DPR dan DPD yang dijamin UUD untuk mengawasi Presiden/pemerintah serta keterlibatan lembaga perwakilan dalam penentuan kejabakan administrasi pemerintahan tertentu, menunjukkan bahwa fungsi lembaga perwakilan telah menembus masalah-masalah administratif bahkan pada beberapa fungsi yudikatif yaitu menuntut pemberhentian Presiden setlah melalui penyeldikan oleh DPR serta penentuan hakim agung dan hakim konstitusi. Tetapi pada sisi lain, kewenangan MPR sebagai lembaga perwakilan rakyat dikurangi yaitu hanya pada fungsi legislasi pada tataran perubahan dan penetapan undang-undang dasar dan fungsi administratif dalam pelantikan Presiden serta pemilihan Presiden atau wakil presiden dalam hal-hal tertentu.

Pada sisi lain dengan jaminan hak-hak asasi manusia yang diatur dalam undang-undang dasar memberikan hak-hak politik yang lebih nyata dan transparan kepada rakyat dalam melakukan akes terhadap pemerintahan baik secara langsung maupun melalui lembaga perwakilan rakyat yang ada.

G. Kesimpulan

1. Lembaga perwakilan rakyat setelah perubahan UUD 1945 terdiri dari Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah. Dilihat dari struktur kelembagaan tiga lembaga perwakilan rakyat tersebut jelaslah bahwa sistem perwakilan yang dianut bukan sistem bikameral akan tetapi suatu sistem yang khas Indonesia yang bersifat multikameral. Akan tetapi jika hanya melihatnya dari dua lembaga perwakilan yaitu Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah dapat disimpulkan bahwa kedua lembaga ini menunjukkan adanya sistem bikameral. Akan tetapi melihat fungsi dan kewenangan DPD yang sangat terbatas sistem perwakilan ini tidak menganut sistem bikameral murni (strong bicameralis).
2. Dari sisi kewenangan sebagai lembaga perwakilan rakyat, terdapat reduksi kewenangan MPR dibanding dengan sebelum perubahan dan penguatan terhadap lemabaga DPR sebagai representasi ppolitik (politic representation) dan penguatan pada akomodasi keterwakilan daerah dengan dibentuknya DPD sebagai representasi daerah (regional representation).
3. Posisi lembaga perwakilan secara keseluruhan ditempatkan pada posisinya sebagai lembaga yang cukup kuat dan independen, memiliki posisi strategis bagi jalannya sistem ketatanegaraan yang lebih baik dengan prinsip “check and balances”, serta memperkuat demokrasi sebagai salah satu asas hukum tatanegara.

DAFTAR PUSTAKA

Adnan Buyung Nasution, Aspirasi Pemerintahan Konstitusional di Indonesia, Suatu Studi Sosio-Legal atas Konstitusi 1956 -1959, Cet. kedua, Grafiti, Jakarta, 2001.

Fuad Said, Ketatanegaraan Menurut Syari’at Islam, Dewan Bahasa dan Pustaka, Kuala Lumpur, 2001.

Janedri M. Gafar, Agung Djojosoekarto, at.al., Editor, Dewan Perwakilan Daerah Dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia, Kerjasama Sekretariat Jenderal MPR dengan UNDP, 2003.

Jimly Asshiddiqie, Konstitusi & Konstitusionalisme Indonesia, Kerjasama Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia dan Pusat Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Cetakan Pertama, Jakarta, 2004

———- Hukum Tata Negara dan Pilar-Pilar Demokrasi, Cetakan Pertama, Konstitusi Press, Jakarta, 2005.

Kusuma, RM. A.B., Lahirnya Undang-Undang Dasar 1945, Badan Penerbit Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, 2004.

Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Cetakan keduapuluh tujuh, PT Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 2005.

Moh.Mahfud MD, Dasar dan Struktur Ketatanegaraan Indonesia, Cetakan Kedua, Edisi Revisi, Rineka Cipta, Jakarta, 2001.

Moh. Kusnadi & Harmaily Ibrahim, Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia, Pusat Studi hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, 1981.

Muhammad Iqbal, Fiqh Siyasah, Kontekstualisasi Doktrin Politik Islam, Gaya Media Pratama, Jakarta, 2001.

Muhammad Yamin, Proklamasi dan Konstitusi Republik Indonesia, Cetakan Ketiga, Penerbit Djambatan, Jakarta, 1952.

Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia, Semua Harus Terwakili, Studi Mengenai Reposisi MPR, DPR dan Lembaga Kepresidenan Indonesia, Jakarta, 2000.

Sri Soemantri Martosoewignjo, Pengantar Perbandingan Hukum Tata Negara, Edisi Baru, CV. Rajawali, Jakarta, Cetakan Kedua,1984

Reni Dwi Purnomowati, Implementasi Sistem Bikameral dalam Parlemen Indonesia, PT RajaGrafindo Perkasa, Jakarta, 2005.

Tambunan, A.S.S., Hukum Tata Negara Perbandingan, Puporis Publishers, Jakarta, 2001

---

[1] Moh. Mahfud MD, Dasar dan Strutur Ketata Negaraan Indonesia, Edisi Revisi, PT rIneka Cipta, Jakarta, 2001, hlm., 74

[2] Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Cetakan keduapuluh tujuh, PT Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 2005, hlm. 138

[3] Tambunan, A.S.S., Hukum Tata Negara Perbandingan, Puporis Publishers, 2001, hlm., 43

[4] Ibid., hlm., 151.

[5] Kusuma, RM.A.AB., Lahirnya Undang-Undang Dasar 1945, Badan Penerbit Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2004

[6] Mahfud MD., op.cit., hlm. 74

[7] Tambunan, A.S.S., op.cit., hlm., 36

[8] Ibid., hlm., 36-37

[9] Ibid.

[10] Muhammad Iqbal, Fiqh Siayasah, Kontekstualisasi Doktrin Politik Islam, Gaya Media Pratama, Jakarta, 2001, hlm., 138.

[11] Fuad Said, H.A., Ketatanegaraan Menurut Islam, Dewan Bahasa dan Pustaka, Kuala Lumpur, 2001., hlm., 89

[12] Muhammad Iqbal., op.cit., hlm. 142.

[13] Tambunan, A.S.S., op.cit., hlm., 37-38

[14] Ibid.

[15] Ibid.

[16] Ibid., hlm., 40

[17] Ibid., hlm., 43

[18] Ibid., hlm., 45-46

[19] Ibid., hlm., 47-48

[20] Mahfud MD, op.cit., hlm., 93

[21] Pasal 24 ayat 1 UUD 1945

[22] Lihat Sri Soemantri Martosoewignjo, Pengantar Perbandingan Antar Hukum Tata Negara, Edisi Baru, Cet. kedua, CV. Rajawali Jakarta, 1984.

[23] Ibid., 25

MAHKAMAH KONSTITUSI DALAM SISTEM KETATANEGARAAN RI

If this organ is different from the legislative organ, it forms an authority above the legislator, a thing that might be politically undesirable, especially if this organ has the power to annul a statute which it considers to be unconstitutional.

(Hans Kelsen)[1]

Pendahuluan

Putusan Mahkamah Konstitusi sering mengagetkan banyak orang. Walaupun lembaga ini masih baru, kurang dari 5 tahun[2], banyak putusannya yang dapat dikatakan sangat berani dan menimbulkan perdebatan bagi kalangan ahli hukum serta para politisi. Beberapa putusannya yang menimbulkan perdebatan pro dan kontra antara lain mengenai dihapuskannya larangan hak pilih bagi eks anggota Gerakan 30 S/PKI[3], menyatakan tidak mempnuanyai kekuatan hukum mengikat secara keseluruhan undang-undang ketenagalistrikan,[4] menyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat ketentuan pasal 50 UU 24/2003 tentang Mahkamah Konstitusi (MK)[5] yang berarti memperluas kewenangan MK sendiri, menyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat beberapa pasal UU No. 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi dan masih banyak lagi yang lainnya. Terakhir, yang menghebohkan adalah surat Ketua Mahkamah Konstitusi kepada Presiden yang berisi “mengingatkan” Presiden bahwa dalam penerbitan Kepres 55 Tahun 2005 tentang Harga Jual Eceran Bahan Bakar Minyak Dalam Negeri, seharusnya memperhatikan Putusan Mahkamah Konstitusi RI tanggal 21 Desember 2004 (Tambahan Berita Negara Republik Indonesia No. 1 tahun 2005 tanggal 4 Januari 2005), yang telah menyatakan beberapa pasal undang-undang tersebut tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat.

Perkembangan terakhir ini telah menimbulkan perdebatan tentang posisi MK dalam format ketatanegaraan RI. Bagaimana mungkin sembilan hakim konstitusi dapat menggugurkan putusan berupa produk undang-undang yang telah diputuskan oleh 550 orang anggota DPR bersama Presiden. Persoalan yang lebih jauh lagi, dengan suratnya kepada Presiden tersebut, MK seakan-akan hendak mengawasi dan “mengeksekusi” sendiri pelaksanaan putusannya agar dihormati. Tulisan ini hendak menganalisis posisi MK dalam format ketatanegaraan RI, khususnya dalam hubungan dengan lembaga-lembaga negara lainnya serta impelementasi pelaksanaan berbagai putusannya.

Konsep Dasar dan Perkembangan Mahkamah Konstitusi

Pembentukan mahkamah konstitusi sebagai lembaga yang tersendiri karena kebutuhan adanya suatu pengadilan yang secara khusus melakukan pengujian terhadap produk undang-undang (dalam istilah Hans Kelsen, statute and customary law) yang bertentangan dengan konstitusi (undang-undang dasar). Ide ini, bermula dari Prof. Hans Kelsen, guru besar kenamaan dari Universitas Wina (Vienna) yang mengusulkan dibentuknya suatu lembaga yang diberi nama ‘Verfassungsgerichtshoft’ atau Mahkamah Konstitusi (Constitutional Court). Gagasan Kelsen ini, kemudian diterima dengan bulat dan diadopsikan ke dalam naskah Undang-undang Dasar Tahun 1920 yang disahkan dalam Konvensi Konstitusi pada tanggal 1 Oktober 1920 sebagai Konstitusi Federal Austria.[6] Menurut Hans Kelsen[7] kemungkinan muncul persoalan konflik antara norma yang lebih tinggi dengan yang lebih rendah, bukan saja berkaitan antara undang-undang (statute) dan putusan pengadilan, tetapi juga berkaitan dengan hubungan antara konstitusi dan undang-undang. Ini adalah problem inkonstitusionalitas dari undang-undang. Suatu undang-undang (statute) hanya berlaku dan dapat diberlakukan jika sesuai dengan konstitusi, dan tidak berlaku jika bertentangan dengan konstitusi. Suatu undang-undang hanya sah jika dibuat berdasarkan ketentuan-ketentuan konstitusi. Karena itu diperlukan suatu badan atau pengadilan yang secara khusus untuk menyatakan inkonstitusionalitas dari suatu undang-undang yang sedang berlaku. Lebih lanjut Hans Kelsen[8] menyatakan:

“There may be a special organ established for this purpose, for instance, a special court, as so-called “constitutional court” or the control of the constituionality of statutes, the so called “judicial review” may be conferred upon the ordinary court, and especially upon the supreme court.”

Menurut Kelsen[9], suatu undang-undang yang telah dinyatakan tidak berlaku oleh mahkamah konstitusi tidak dapat diterapkan oleh lembaga-lembaga yang lain. Jika pengadilan biasa berwenang untuk menilai konstitusionalitas dari suatu undang-undang hanya berhak menolak untuk menerapkannya atau mengesampingkannya dalam kasus-kasus konkrit yang diputuskan, tetapi organ yang lainnya tetap berkewajiban menerapkan undang-undang itu. Sepanjang suatu undang-undang tidak dinyatakan tidak berlaku, adalah tetap “constitutional” dan tidak “unconstitutional”, walaupun rasanya undang-undang itu bertentangan dengan konstitusi. Dengan demikian, suatu undang-undang dapat dinyatakan tidak berlaku oleh pembentuk undang-undang yaitu legislatif dan juga dapat dinyatakan tidak berlaku oleh mahkamah konstitusi. Pemikiran Hans Kelsen ini tidak lepas pelaksanaan teori hukum murni dan teori hiraki norma yang sangat terkenal yang dikemukakannya dimana konstitusi ditempatkan sebagai norma hukum yang superior dari undang-undang biasa.

Jadi pada awalnya mahkamah konstitusi merupakan suatu lembaga yang dimaksudkan hanya untuk menguji konstitusionalitas (constitutional review) dari suatu undang-undang terhadap konstitusi. Karena itu mahkamah konstitusi sering disebut sebagai “the guardian of the constitution” (pengawal konstitusi).

Dengan kewenangannya yang dapat menyatakan inkonstitusionalitas dari suatu undang-undang, posisi mahkamah konstitusi berada ada di atas lembaga pembentuk undang-undang. Itulah sebabnya sejak awal Hans Kelsen telah menyatakan sebagaimana telah ditulis di awal tulisan ini bahwa lembaga ini dibentuk dengan kekuasaan yang berada di atas legislatif dan mestinya secara politik tidak dikehendaki, khususnya jika memutuskan bahwa suatu undang-undang adalah inkonstitusional. Karena itu bagi negara-negara yang menempatkan superioritas parlemen yang cukup besar karena dianggap cerminan kedaultan rakyat, tidak menempatkan mahkamah konstitusi dalam posisi di atas pembentuk undang-undang, seperti Dewan Konstitusi Perancis yang hanya berwenang menguji konstitusionalitas dari suatu rancangan undang-undang yang telah dibahas oleh parlemen tetapi belum diberlakukan. Bahkan Kerajaan Inggeris dan Kerajaan Belanda tidak membentuk Mahkamah Konstitusi, dengan prinsip bahwa parlemenlah satu-satunya lembaga yang membentuk serta mengetahui sah tidaknya suatu undang-undang.[10]

Dalam perkembangannya, konsep dasar pembentukan mahkamah konstitusi di berbagai negara sangat terkait dengan perkembangan prinsip-prinsip dan teori ketatanegaraan modern yang dianut oleh berbagai negara yang menganut prinsip konstitusionalisme, prinsip negara hukum, prinsip check and balances, prinsip demokrasi dan jaminan perlindungan hak asasi manusia prinsip peradilan yang bebas dan tidak memihak serta pengalaman politik dari masing-masing negara. Keberadaan mahkamah konstitusi dibutuhkan dalam menegakkan prinsip-prinsip tersebut.

Konstitusionalisme merupakan paham yang berprinsip bahwa pelaksanaan kekuasaan negara oleh organ-organ negara harus berdasarkan ketentuan-ketentuan konstitusi. Pelanggaran terhadap konstitusi tidak dapat ditolerir karena akan menimbulkan kekuasaan yang tiran dan semena-mena. Karena itu prinsip konstitusonalisme juga terkait dengan prinsip pemisahan dan pembatasan kekuasaan (check and balances), yaitu kekuasaan lembaga-lembaga negara dibagi secara seimbang. Kekuasaan negara tidak boleh bertumpu pada satu lembaga negara karena akan dapat menimbulkan penyelahgunaan kekuasaan negara. Dalam mengawasi pelaksanaan kekuasaan lembaga-lembaga negara tersebut, agar tetap sesuai dengan kehendak rakyat diperlukan prinsip demokrasi dan penghormatan atas hak asasi mansuia. Artinya, karena kekuasaan negara bersumber dari rakyat maka akan selalu dapat dikontrol oleh rakyat dan selalu mengormati hak-hak dasar rakyat. Alat ukur bagi rakyat untuk mengawasi penyelenggaraan kekuasaan negara oleh lembaga negara adalah hukum dan konstitusi. Disnilah prinsip negara hukum dan rule of law menjadi penting. Untuk menilai secara obyektif dan independen apakah suatu tindakan negara (lembaga-lembaga negara) melanggar konstitusi atau hukum, dibutuhkan suatu lembaga yang mengadili dan memutuskannya yang dijamin oleh konstitusi. Di sinilah konsep dasar dibutuhkannya mahkamah konstitusi yang berkembang sekarang ini.

Putusan pembentuk undang-undang yang berupa undang-undang (di Indonesia adalah DPR dan Presiden), dapat saja bertentangan dengan ketentuan konstitusi, karena lembaga DPR dan Presiden adalah lembaga politik, baik karena kekeliruan dalam mengimplementasikan ketentuan konstitusi (undang-undang dasar) maupun karena kesengajaan untuk membentuk undang-undang bagi kepentingan melanggengkan kekuasaan politik, dapat diminta untuk ditinjau kembali dan diuji oleh mahkamah konstitusi apakah sesuai atau bertentangan dengan konstitusi. Jika bertentangan dengan konstitusi, undang-undang tersebut dapat duinayatakan tidak mempunyai kekuatan mengikat secara hukum oleh mahkamah konstitusi. Demikian juga halnya yang berkembang dari prinsip pembagian kekuasaan antar lembaga negara yang mungkin timbul sengketa perebutan kewenangan antar lembaga negara, ditbutuhkan suatu mahkamah yang independen untuk mengadili dan memutuskannya yang sengaja diberi kewenangan oleh konstitusi untuk itu. Karena itu di negara-negara yang tradisi kehidupan konstitusionalisme dan perlindungan hak asasi mansuianya masih baru, keberadaan mahkamah konstitusi mejadi daya tarik yang sangat luar biasa. Seperti dikemukakan oleh Jimliy Asshiddiqy, hampir semua negara-negara demokrasi baru di Amerika Tengah dan Amerika Selatan dan terakhir eks negara-negara komunis di Eropa Timur mengadopsi pembentukan mahkamah konstitusi.[11]

Walaupun demikian, di berbagai negara mahkamah konstitusi bukanlah satu-satunya lembaga yang diberi kewenangan menyatakan inkonstituisionalitas dari suatu undang-undang atau memutus masalah kostitusional lainnya. Di banyak negara lainnya pengujian konstitusionalitas dari suatu undang-undang menjadi kewenangan mahkamah agung seperti Amerika Serikat yang telah memulai sejak tahun 1803 dalam kasus Marbury vs Madison. Bahkan di banyak negara lainnya tidak dikenal pengujian undang-undang baik oleh mahkmah konstitusi maupun oleh mahkamah agung seperti antara lain yang dianut oleh Kerajaan Belanda dan Kerajaan Inggeris.

Setelah dibentuk pertama kali berdasarkan Konstitusi Wina tahun 1920 mahkamah konstitusi terus diadopsi oleh berbagai negara. Sekarang mahkamah konstitusi telah ada di 78 negara termasuk Indonesia[12]. Namun demikian kewenangan mahkamah konstitusi juga meluas yang tidak saja hanya untuk menguji konstitusionalitas undang-undang terhadap undang-undang dasar seperti dikonsepsikan oleh Hans Kelsen – walaupun fungsi utama dari mahkamah konstitusi yang selalu sama di setiap negara adalah menguji konstitusionalitas undang-undang terhadap undang-undang dasar – tetapi juga memiliki kewenangan-kewenangan lainnya yang berhubungan dengan lingkup hukum ketatanegaraan, seperti memutus sengketa pemilu, sengketa kewenangan antar lembaga negara, pembubaran partai politik, pemberhentian presiden, memutus konstitusionalitas dari seluruh peraturan perundang-undangan, serta mengadili constitutional complaint[13] dari warga negara. Putusan mahkamah konstitusi dalam menjalankan berbagai kewenangannya tersebut bersifat final. Atinya sekali mahkamah konstitusi memutuskan suatu persoalan yang diajukan kepadanya dalam lingkup kewenangannya dan tidak ada upaya hukum lain untuk melawannya.

Sebagai contoh Mahakamh Konstitusi Austria yang dibentuk sejak tahun 1920, memiliki 9 kewenangan, yaitu :

- pengujian konstitusionalitas undang-undang,

- pengujian legalitas peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang,

- pengujian perjanjian internasional,

- perselisihan pemilihan umum,

- peradilan impeachment,

- Kewenangan sebagai peradilan administrasi khusus yang terkait dengan constitutional complaint individu warga negara,

- Sengketa kewenangan dan pendapatan keuangan antar negara bagian dan antara negara bagian dengan federal,

- Sengketa kewenangan antar lembaga negara, dan

- Kewenangan memberikan penafsiran undang-undang dasar.[14]

Mahkamah Konstitusi RI dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia

Pemikiran mengenai pentingnya suatu mahkamah konstitusi telah muncul dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia sebelum merdeka. Pada saat pembahasan rancangan UUD di Badan Penyelidik Usaha-usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI), anggota BPUPKI Prof. Muhammad Yamin telah mengemukakan pendapat bahwa Mahkamah Agung (MA) perlu diberi kewenangan untuk membanding undang-undang. Namun ide ini ditolok oleh Prof. Soepomo berdasarkan dua alasan, pertama, UUD yang sedang disusun pada saat itu (yang kemudian menjadi UUD 1945) tidak menganut paham trias politika. Kedua, pada saat itu jumlah sarjana hukum kita belum banyak dan belum memiliki pengalaman mengenai hal ini.[15]

Ide pembentukan Mahkamah konstitusi pada era reformasi, mulai dikemukakan pada masa sidang kedua Panitia Ad Hoc I Badan Pekerja MPR RI (PAH I BP MPR), yaitu setelah seluruh anggota Badan Pekerja MPR RI melakukan studi banding di 21 negara mengenai konstitusi pada bulan Maret-April tahun 2000. Ide ini belum muncul pada saat perubahan pertama UUD 1945, bahkan belum ada satu pun fraksi di Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) yang mengajukan usul itu. Nampaknya para anggota MPR sangat terpengaruh atas temuannya dalam studi banding tersebut. Walaupun demikian pada Sidang Tahunan MPR bulan Agustus tahun 2000, rancangan rumusan mengenai mahkamah konstitusi masih berupa beberapa alternatif dan belum final[16]. Sesuai rancangan tersebut, mahkamah konstitusi di tempatkan dalam lingkungan mahkamah agung, dengan kewenangan untuk melakukan uji materil atas undang-undang; memberikan putusan atas pertentangan antar undang-undang; serta kewenangan lainnya yang diberikan undang-undang. Ada usulan alternatif, agar di luar kewenangan tersebut mahkamah konstitusi juga diberi kewenangan untuk memberikan putusan atas persengketaan kewenangan antarlembaga negara, antar pemerintah pusat dengan pemerintah daerah dan antar pemerintah daerah.

Setelah dibahas kembali pada masa sidang PAH I BP MPR RI tahun 2000/2001, yaitu dalam rangka persiapan draft perubahan ketiga Undang-Undang Dasar Negara repbulik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945) untuk disahkan pada sidang tahunan 2001, terjadi banyak perubahan mengenai rumusan tentang mahkamah konstitusi. Persoalan pokok yang pertama adalah apakah mahkamah konstitusi ditempatkan di lingkungan mahkamah agung atau ditempatkan terpisah dari lingkungan mahkamah agung tetapi masih dalam rumpun kekuasaan kehakiman, dan persoalan kedua apa saja yang menjadi kewenangan mahkamah konstitusi.

Pertama, disepakati bahwa mahkamah konstitusi ditempatkan terpisah dan di luar lingkungan mahkamah agung akan tetapi tetap dalam lingkungan kekuasaan kehakiman, dengan pertimbangan bahwa lembaga ini adalah lembaga yang sangat penting untuk membangun negara yang berdasar sistem konstitusionalisme, sehingga lembaga ini berdiri sejajar dengan lembaga-lembaga negara lainnya yang secara tegas ditentukan kedudukan dan kewenangannya dalam undang-undang dasar. Terdapat kekhawatiran bahwa mahkamah agung tidak akan mampu membawa misi besar mahkamah konstitusi untuk membangun sistem konstitusionalisme karena pekerjaan mahkamah agung yang pada saat itu tidak mampu menyelesaikan perkara-perkara kasasi dan peninjauan kembali yang menumpuk. Jika ditambah lagi dengan tugas-tugas mahkamah konstitusi dikhawatirkan pekerjaan mahkamah agung akan terbengkalai. Pada sisi lain dibutuhkan satu mahkamah tersendiri yang berdiri sejajar dengan mahkamah agung dan lembaga-lembaga negara lainnya untuk menjalankan tugas mengawal sistem konstitusionalisme Indonesia. Dengan demikian posisi mahkamah konstitusi dalam ketatanegaraan Indonesia menjadi kuat.

Kedua, kewenangan mahkamah konstitusi disepakati untuk ditentukan secara limitatif dalam undang-undang dasar. Kesepakatan ini mengandung makna penting, karena mahkamah konstitusi akan menilai konstitusionalitas dari suatu undang-undang atau sengketa antar lembaga negara yang kewenangannya ditentukan dalam undang-undang dasar, karena itu sumber kewenangan mahkamah konstitusi harus langsung dari undang-undang dasar. Dengan demikian tidak ada ada satu lembaga negara yang dapat mempermasalahkan atau menggugurkan putusan mahkamah konstitusi. Pada sisi lain mahkamah konstitusi sebagai lembaga negara pengawal konstitusi tidak melakukan tindakan atau memberikan putusan yang keluar dari kewenangannya yang secara limitatif ditentukan dalam undang-undang dasar. Demikian juga halnya pembentuk undang-undang tidak dapat mengurangi kewenangan mahkamah konstitusi melalui ketentuan undang-undang sehingga melumpuhkan ide dasar pembentukan mahkamah konstitusi. Dengan prinsip inilah dihapus kesepakatan awal yang memungkinkan adanya kewenangan lain mahkamah konstitusi yang ditentukan undang-undang sebagaiman draft awal PAH I BP MPR RI tahun 2000.

Menurut UUD 1945, Mahkamah Konstitusi RI, memiliki 4 kewenangan, yaitu :

- menguji undang-undang terhadap undang-undang dasar,

- memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan undang-undang dasar;

- memutus pembubaran partai politik;

- memutus perselisihan tentang hasil pemlihan umum.

Disamping itu dalam rangka proses pemberhentian presiden dan/atau wakil presiden, atas permintaan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Mahkamah Konstitusi RI berkewajiban untuk memutus pendapat DPR bahwa Presiden dan/atu Wakil Presiden telah melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela dan/atau pendapat bahwa Presiden dan/atau wakil Presiden tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden.

Pembentukan mahkamah konstitusi diperlukan untuk menegakkan prinsip negara hukum Indonesia dan prinsip konstitusionalisme. Artinya tidak boleh ada undang-undang dan peraturan perundang-undangan lainnya yang bertentangan dengan undang-undang dasar sebagai puncak dari tata urutan perundang-undangan di Indonesia. Dalam rangka pengujian undang-undang terhadap undang-undang dasar dibutuhkan sebuah mahkamah dalam rangka menjaga prinsip konstitusionalitas hukum. Tugas mahkamah konstitusilah yang menjaga konstitusionalitas hukum itu.

Pembentukan mahkmah konstitusi juga terkait dengan penataan kembali dan reposisioning lembaga-lembaga negara yang sebelum perubahan UUD 1945 berlandaskan pada supremasi MPR sebagai lembaga tertinggi negara. Perubahan Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 yang sebelum perubahan berbunyi “Kedaulatan adalah ditangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat”, diubah menjadi “Kedaulatan berada ditangan rakyat dan dilaksanakan menurut undang-undang dasar”, telah membawa implikasi yang sangat luas dan mendasar dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. Artinya, sebelum perubahan, kedaulatan rakyat berpuncak pada MPR, dan MPR-lah sebagai penyelesaian final atas setiap masalah ketatanegaraan yang muncul baik atas konstitusionalitas dari suatu undang-undang maupun penyelesaian akhir sengketa antar lembaga negara. Dengan dasar konsepsional inilah ketetapan MPR RI No. III Tahun 2000 menentukan bahwa pengujian undang-undang terhadap undang-undang dasar dilakukan oleh MPR dan setiap lembaga negara melaporkan penyelenggaraan kinerjanya kepada MPR setiap tahun.

Implikasi perubahan Pasal 1 ayat (2) tersebut, posisi MPR sejajar dengan lembaga-lembaga negara lainnya dan masing-masing lembaga negara adalah pelaksana kedaulatan rakyat sesuai tugas dan kewenangannya yang ditentukan undang-undang dasar. Dengan demikian MPR melaksanakan kedaulatan rakyat untuk mengubah dan menetapkan undang-undang dasar, melantik presiden dan wakil presiden, memberhentikan presiden dan/atau wakil presiden sesuai ketentuan undang-undang dasar, serta dalam hal-hal tertentu mengangkat presiden dan/atau wakil presiden. Mahkamah konstitusi merupakan pelaksana kedaulatan rakyat untuk menguji konstitusionalitas undang-undang terhadap undang-undang dasar, memutus sengketa kewenangan antara lembaga negara yang kewenangannya diatur dalam undang-undang dasar, memutus sengketa pemilihan umum serta memutus pembubaran partai politik. Demikian juga lembaga negara yang lainnya adalah pelaksana kedaulatan rakyat sesuai tugas dan wewenangnya yang ditentukan dalam undang-undang dasar.

Kewenangan mahkamah konstitusi yang dapat menyatakan tidak mempunyai kekuatan atas suatu undang-undang produk legislatif produk DPR dan Presiden serta memutuskan sengketa antar lembaga negara, menunjukkan posisinya yang lebih tinggi dari lembaga-lembaga negara lainnya. Hal ini wajar saja karena Undang-Undang Dasar memberikan otoritas kepada Mahkamah Konstitusi sebagai penafsir paling absah dan authentik terhadap konstitusi. Walaupun demikian, pendapat dan penafsiran hukum mahkamah konstitusi yang dapat diterima penafsiran yang dikeluarkan melalui putusannya atas permohonan yang diajukan kepadanya sesuai lingkup kewenangannya untuk mengadili dan memutus suatu perkara.

Dengan posisi yang demikian penting itu undang-undang dasar menetapkan kwalifikasi yang sangat ketat bagi anggota mahkamah konstitusi, antara lain memiliki integiritas dan kepribadian yang tidak tercela, adil, negarawan yang menguasai konstitusi dan ketatanegaraan. Sembilan orang anggota mahkamah konstitusi juga merepresentasikan tiga unsur lembaga negara yaitu masing-masing-masing 3 orang anggota yang diajukan oleh presiden, DPR dan mahkamah agung.

Hubungan Mahkamah Konstitusi dengan Lembaga Negara Lainnya

1. Hubungan Mahkamah Konstitusi dengan Presiden

Dalam UUD 1945 hanya ada dua aspek yang secara eksplisit menunjukkan hubungan antara Mahkamah Konstitusi denga Presiden yaitu pada proses pemberhentian presiden dan pada penunjukkan dan penetapan hakim konstitusi.

Dalam proses pemberhentian presiden posisi mahkamah konstitusi bersifat pasif, yaitu hanya menunggu pengajuan permintaan pendapat (pendapat hukum) dari DPR, tentang tindakan presiden yang dianggap telah melakukan pelanggaran hukum yang berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya atau perbuatan tercela, maupun dianggap telah tidak memenuhi syarat sebagai presiden, sebagai syarat untuk dapat mengusulkan pemberhentian presiden kepada MPR. Jika mahkamah konstisui memutuskan bahwa ternyata dari sisi hukum pendapat DPR memiki dasar hukum dan konstitusi sehingga mahkamah konstitusi mengabulkan pendapat DPR, maka DPR dapat mengajukan pengusulan pemberhentian presiden kepada MPR. Sebaliknya jika mahkamah konstitusi tidak membenarkan atau menolak pendapat DPR, maka proses pengusulan pemberhentian itu dihentikan.[17]

Disamping itu, 3 dari 9 orang hakim konstitusi diajukan atau ditunjuk oleh Presiden yang menunjukkan adanya representasi lembaga presiden dalam kompisisi anggota mahkamah konstitusi. Tetapi dalam melaksanbakan tugasnya hakim konstitusi yang berasal dari lembaga manapun berkerja secara independen, dan tidak terpengaruh pada pendapat atau pandangan dari lembaga negara yang mengajukannya. Presiden sebagai kepala negara menetapkan pengangkatan para hakim konstitusi yang telah diajukan oleh masing-masing lembaga negara dan mengucapkan sumpah di hadapan presiden.

Secara implisit banyak hubungan lainnya yang terbangun antara presiden dengan mahkamah konstitusi terutama terkait dengan posisi presiden sebagai kepala pemerintahan dan penyelenggara administrasi negara. Mahkamah konstitusi akan selalu membutuhkan bantuan pelayanan administrasi dari presiden selaku penyelenggara administrasi negara serta dukungan anggaran dan keuangan serta fasilitas bagi penyelenggaraan tugas dan fungsi mahkamah konstitusi yang ditetapkan oleh presiden bersama dengan DPR.

2. Hubungan Mahkamah Konstitusi dengan DPR

Selain dalam hubungannya dengan penunjukkan 3 orang hakim konstitusi yang diajukan atau ditunjuk oleh DPR, secara eksplisit hubungan antara mahkamah konstitusi dengan DPR hanya terkait dengan proses pemberhentian presiden sebagaimana telah diuraikan pada bagian sebelumnya.

3. Hubungan Mahkamah Konstitusi dengan Mahkamah Agung

Mahkamah konstitusi dan mahkamah agung sama-sama berada dalam lingkungan kekuasaan kehakiman yang merupakan kekuasaan yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan. Dalam menjalankan tugas dan fungsinya, kedua lembaga tersebut harus menghormati prinsip-prinsip yang dianut dalam proses peradilan dan prinsip negara hukum. Walaupun mahkamah agung tidak berwenang untuk menguji undang-undang terhadap undang-undang dasar bukan berarti dalam memutuskan suatu perkara yang diajukan kepadanya, mahkamah agung tidak berwenang untuk menilai suatu undang-undang bertentangan dengan konstitusi. Dalam menghadapi kasus-kasus konkrit, mahkamah agung dalam rangka menegakkan keadilan dan yang adil (just law) dapat mengesampingkan ketentuan undang-undang yang bertentangan dengan undang-undang dasar. Akan tetapi mahkamah agung tidak dapat menyatakan bahwa ketentuan undang-undang tersebut tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat karena hal itu adalah kewenangan ekslusif dari mahkamah konstitusi. Artinya ketentuan undang-undang tetap berlaku dan tetap dapat diterapkan oleh lembaga manapun dalam kasus-kasus lain, sepanjang tidak dinyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat oleh mahkamah konstitusi.

Mahkamah konstitusi dengan kewenangannya dapat melakukan pengujian dan menyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat atas ketentuan undang-undang yang dijadikan dasar oleh mahkamah agung dalam memutus suatu perkara kasuistis. Akan tetapi mahkamah konstitusi tidak dapat membatalkan putusan mahkamah agung, karena bukan kewenangannya sebagaimana ditentukan undang-undang dasar.

4. Hubungan Mahkamah Konstitusi dengan lembaga Negara yang Lainnya

Mehkamah konstitusi merupakan tempat bagi lembaga-lembaga negara lainnya untuk mengadu dan meminta keputusan mengenai lembaga negara yang mana yang memiliki landasan konstitusionalitas wewenang yang benar jika terjadi sengketa kewenangan antar lembaga negara. Sengketa kewenangan bisa terjadi antara DPR dengan Dewan Perwakilan Daerah (DPD), antara presiden dengan DPR atau antara Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) dengan presiden dan lain-lain. Hal yang masih menjadi soal yang sering dipertanyakan adalah bagimana memutuskannya jika terjadi sengketa kewenangan antara mahkamah konstitusi dengan lembaga negara yang lainnya. Siapa yang harus memutuskan. Secara teori tidak mungkin mahkamah konstitusi yang akan memutuskan sengketa demikian karena akan terjadi conflict of interest, sama halnya dengan seorang hakim yang dilarang untuk memeriksa dan mengadili perkaranya sendiri. Walaupun pada saat perumusan perubahan UUD 1945 di PAH I BP MPR dan pembahasan RUU tentang Mahkamah Konstitusi di DPR masalah ini dibicarakan tetapi tidak ada suatu solusi yang diberikan, kecuali menyerahkan pada praktek ketatanegaraan. Mahkamah konstitusi diharapkan bijak untuk tidak bersengketa kewenangan dengan lembaga negara lainnya atau mengambil kewenangan lembaga negara yang lain. Disnilah kewibawaan mahkamah konstitusi ditunjukkan agar dihormati dalam praktek kenegaraan.

Pelakasanaan Putusan Mahkamah Konstitusi

Mahkamah konstitusi pada dasarnya adalah sebuah mahkamah ketatanegaraan yang sesungguhnya adalah sebuah mahkamah politik. Seperti halnya peradilan tata usaha negara yang tidak ada upaya paksa dalam pelaksanaan putusannya kecuali diserahkan pada kepatuhan terhadap hukum dari lembaga atau pejabat negara yang dikenai putusan itu.

Dalam kasus pelaksanaan putusan MPR yang telah memutuskan untuk memberhentikan Presiden Abdurrahman Wahid, orang berpikir bagaimana mengeksekusi putusan itu, karena Presiden Abdurrahman Wahid pada saat itu menyatakan tidak akan meninggalkan istana negara karena menganggap putusan MPR adalah tidak sah. Undang-undang dasar maupun undang-undang tidak menentukan bagaimana eksekusi pelaksanaan putusan lembaga MPR itu. Disnilah ciri khas putusan sebuah peradilan dan lembaga politik yang berbeda dengan peradilan pidana atau perdata yang dapat meminta bantuan alat negara untuk mengekesekusi secara paksa pelaksanaan suatu putusan peradilan. Karena itu saya sangat setuju dengan istilah “keadilan dan keadaban” yang dikemukan oleh Jimly Asshiddiqy,[18] dalam memahami sila kedua dari Pancasila. Keadilan hanya akan dapat dipahami dengan baik dalam masyarakat yang beradab, dan sebaliknya masyarakat yang beradab pasti akan memahami dan menaati hukum dengan penuh kesadaran tanpa harus dipaksa. Kekuatan sebuah putusan mahkmah konstitusi terkandung dalam putusanya yang menghormati prinsip negara hukum, prinsip konstitusionalisme, keadilan serta kenegarawanan. Putusan demikian memiliki kekuatan politik untuk memperoleh dukungan dari rakyat pemegang kedaulatan.

Kesimpulan

1. Mahkamah konstitusi merupakan lembaga negara yang baru yang diintrodusir pada perubahan UUD 1945, untuk menjaga kemurnian konstitusi dengan kewenangan untuk menguji konstitusionalitas suatu undang-undang terhadap undang-undang dasar serta kewenangan lainnya yang terkait dengan fungsinya sebagai the guardian of the constitution, memutus sengketa kewenangan antar lembaga negara, memutus sengketa pemilu, memutus pembubaran partai politik serta mengadili dan memutuskan pendapat DPR mengani usul pemberhentian presiden.

2. Posisi mahkmah konstitusi nampak lebih tinggi dibanding lembaga negara lainnya ketika memutus konstitusionalitas dari suatu ketentuan undang-undang. Walaupun demikian sesungguhnya dalam struktur ketatanegaran RI, posisi mahkamah konstitusi sejajar dengan lembaga negara yang lainnya dengan kewenangan yang secara limitatif diberikan undang-undang dasar.

3. Mahkamah konstitusi bersifat pasif, hanya memutus perkara yang diajukan kepadanya dan tidak dapat memberikan fatwa selain dalam hubungan dengan putusan perkara yang diajukan kepadanya sesuai kewenangan yang ditentukan undang-undang dasar. Pelaksanaan putusan mahkmah konstitusi berada ditangan lembaga negara yang dikenai atau terkait putusan itu.

DAFTAS BACAAN

Didit Hariadi Estiko & Suhartono, Mahkamah Konstitusi, Lembaga Negara Baru Pengawal Konstitusi, Jakarta: Pusat Pengkajian dan Pelayanan Informasi Sekretariat Jenderal DPR RI, 2003.

Jimli Asshiddiqy, Model-Model Pengujian Konstitusional di Berbagai Negara, Cet.I, Jakarta: Konstitusi Press, 2005.

——————–, Konstitusi & Konstitusionalisme Indonesia, Jakarta: Konstitusi Press, 2005.

——————–, Mahkamah Konstitusi Dalam Sistem Ketatanegaraan Republik Indonesia, Bahan Ceramah yang disampaikan di Universitas Mataram tanggal 27 Septemebr 2005.

—————- dan Mustafa Fakhry, Mahkamah Konstitusi: Kompilasi Ketentuan UUD, UU dan Peraturan tentang Mahkamah Konstitusi di 78 Negara, Jakarta: PSHTN-FHUI, 2003.

Kelsen, Hans, General Theory of Law and State, Translated by Anders Wedberg, New York: Russell & Russell, 1961.

Maruarar Siahaan, Hukum Acara Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Jakarta: Konstitusi Press, 2005.

Majelis Permusyawaratan Rakyat Repblik Indonesia, Panduan Dalam Memasyarakatkan Undang-Undang Dasar Negara Repblik Indonesia Tahun 1945, Latar Belakang Proses, dan Hasil Perubahan UUD NRI Tahun 1945, Jakarta: Sekretariat Jenderal MPR RI, 2003.

——————-, Risalah Rapat PAH I Badan Pekerja MPR RI tahun 2000-2001-2002, Jakarta, Sekretariat Jenderal MPR RI, 2003

Refly Harun, at.al. Editor, Menjaga Denyut Konstitusi, Refleksi Satu Tahun Mahkamah Konstitusi, Jakarta: Konstitusi Press, 2004

Zoelva, Hamdan., Impeachment Presiden , Alasan-alasan Tindak Pidana Pemberhentian Presiden menurut UUD 1945, Jakarta: Konstitusi Press, 2005

---

[1] Hans Kelsen, General Theory of Law and State, Translated by Anders Wedberg, New York: Russell & Russell, 1961, hlm. 156.

[2] Sampai pada bulan agustus 2005, telah teregistrasi 69 perkaran pengujian undang-undang terhadap undang-undang dasar di Mahkamah Konstitusi RI. Dari seluruh perkara tersebut, 63 perkara (91,3%) telah diputus oleh MK dan dari 63 perkara yang diputus tersebut, ada 20 perkara (31,8%) yang dikabulkan oleh MK. Jadi ada 20 undang-undang yang telah dinayatkan oleh MK baik sebagian maupun seluruh pasalnya dinyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat.

[3] Putusan Perkara No. 011-017/PUU-I/2003, tanggal 24 Pebruari 2004, yaitu perkara pengujian UU No. 12 Tahun 2003 tentang Pemilu.

[4] Putusan MK No. 001-021-022/PUU-I/2003, Pengujian UU Na. 20 Tahun 2002 tentang Ketenagalistrikan, Berita Negara RI No.102 Tahun 2004 tanggal 21 Desember 2004.

[5] Putusan Perkara Pengujian UU No. 24/2004 tentang Mahkamah Konstitusi, yang diputus tanggal 12 April 2005.

[6] Lihat Jimly Asshiddiqy, Model-Model Pengujian Konstitusional di Berbagai Negara, Cetakan Pertama, Jakarta: Konsatitusi Press, 2005, hlm. 33

[7] Hans Kelsen, op.cit., hlm. 155

[8] Ibid., hlm. 157

[9] Ibid

[10] Perdebatan ini juga, terjadi ketika Panitia Ad Hoc 1 Badan Pekerja MPR RI, memperdebatkan untuk mengintrodusir mahkamah konstitusi dalam UUD 1945. Bahkan suatu ketika Patrialis Akbar, anggota PAH 1 dari Fraksi Reformasi (gabungan Partai Amnanat Nasional dan Partai Keadilan) mempertanyakan, bagaimana mungkin 9 orang hakim konstitusi membatalkan putusan 500 orang anggota DPR yang merupakan cerminan kedaulatan rakyat dan Presiden yang juga dipilih langsung oleh rakyat. Mereka memperoleh legitimasi kedaulatan dari mana? Demikian antara lain keberatan yang diajukan oleh Patrialis Akbar.yang pada akhirnya menerima keberadaan mahkamah konstitusi dalam perubahan UUD 1945.

[11] Lihat Jimly Asshidiqy, op.cit. hlm. 41-47

[12] Secara lengkap dapat dibaca pada Jimly Asshiddiqy dan Mustafa Fakhri, Mahkamah konstitusi, Kompilasi Ketentuan Konstitusi, Undang-Undang dan Peraturan di 78 Negara, Jakarta: Pusat Studi Hukum tata Negara Universitas Indonesia dan Asosiasi Pengajar Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara Indponesia, 2003

[13] Constitutional complaint, tidak saja menyangkut hak warga negara untuk mengajukan komplain terhadap suatu undang-undang yang merugikan hak-hak konstitusional mereka akan tetapi juga termasuk segala produk dan tindakan pemerintah yang melanggar hak-hak konstitusional warga negara.

[14] Lihat Jimly Asshiddiqy, ibid., hlm., 133-143.

[15] Jimly Asshiddiqy, Ketua Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Ceramah di Mataram tanggal 27 September 2005.

[16] Lihat Ketetapan MPR RI No. IX/MPR/2000, tentang Penugasan badan Pekerja MPR RI untuk mempersiapkan Rancangan Perubahan UUD Negara RI Tahun 1945.

[17] Uraian lengkap mengenai mekanisme pemberhentian Presiden menurut UUD 1945, dapat dibaca dalam bukum “Impeachment Presiden, Alasan-alasan Tindak Pidana Pemberhentian Presiden dalam UUD 1945, tulisan Hamdan Zoelva, Konstitusi Press, Jakarta, 2005.

[18] Lihta Jimly Ashhiddiqy, Konstitusi & Konstitusionalisme Indonesia, Edisi Revisi, Jakarta : Konstitusi Press, 2005.

SYARI’AT ISLAM DAN POLITIK HUKUM NASIONAL INDONESIA

I. Pendauhuluan

Tiada negara tanpa politik hukum. Perbedaannya hanya mengenai pengelolaannya. Ada negara yang menyusun secara berencana dan sistematis politik hukumnya,dan berkehendak menyusun kembali secara menyeluruh tatanan hukum baik karena alasan idiologis atau karena perubahan sistem politik. Misalnya dari negara jajahan menjadi negara merdeka atau dari negara negara kerajaan menjadi negara republik dll. Akan berbeda halnya dengan negara yang sudah memiliki sistem hukum yang sudah mapan. Politik hukumnya dilakukan dengan lebih sederhana yaitu lebih dikaitkan pada kebutuhan yang bersifat khusus daripada yang pokok atau asas-asanya ( Bagir Manan dalam Mieke Komar at.al. hlm, 226).

Indonesia nampaknya berada pada posisi negara yang menyusun politik hukumnya secara sistematis dan terprogram – sekarang ini ada yang diistilahkan dengan PROLEGNAS (Program Legislasi Nasional)- baik karena alasan dari negara jajahan menjadi merdeka maupun alasan idiologis amanat rechtsidea yaitu cita hukum yang termuat dalam konstitusi dan pembukaan UUD 1945. Ada kehendak bahkan kebutuhan untuk terus memperbaiki, mengganti atau menyempurnakan hukum-hukum peninggalan kolonial dengan hukum yang baru.

Ditengah perdebatan mengenai penggantian hukum kolonial itu muncul berbagai tuntutan dan perdebatan tentang hukum apakah yang mewarnai dalam pembentukan hukum nasional indonesia modern. Sebagian kalangan memandang bahwa hukum barat peninggalan kolonial itu perlu dipertahankan dengan hanya memperbaharuinya dengan berbagai perkembangan baru dalam masyarakat. Pada sisi lain kelompok pelopor hukum adat menghendaki diberlakukan dan diangkatnya hukum adat menjadi hukum nasional Indonesia dan kelompok lain mengusulkan agar syari’at Islam perlu diintrodusir sebagai hukum nasional Indonesia.

Persoalannya adalah bagaimanakah sebenarnya politik hukum nasional Indonesia dan sejauhmana pengaruh syari’at islam dalam pembangunan hukum Indonesia. Sebelum menjawab kedua pertanyaan tersebut akan dijelaskan lebih dahulu pengertian syari’at islam yang menjadi issu tulisan ini. Makalah singkat ini hendak menjelaskan dengan pendekatan sejarah dan yuridis analitis tentang politik hukum nasional Indonesia pada masa sekarang ini dan pengaruh hukum islam didalamnya.

 

II. Syarai’at Islam

Secara etimologis yang dimaksud “syari’at” adalah jalan atau rute yang ditetapkan oleh agama islam yang harus diacu atau dirujuk (Masykuri Abdillah dkk, hlm 157). Menurut istilah “syari’at islam” adalah apa yang disyari’atkan oleh Allah dalam Al Qur’an dan dicontohkan oleh rasul-Nya Muhammad dalam hadis dan harus diikuti oleh setiap muslim. Ajaran-ajaran yang tertuang dalam syari’at itu tidak semata-mata hanya mengenai hubungan manusia (hamba) dengan tuhannya, akan tetapi juga mencakup hubungan manusia dengan alam serta manusia dengan manusia. Dengan demikian syai’at mencakup ajaran yang terkait dengan aqidah (keyakinan/keimanan), akhlak (etika), ibadah (hubungan manusia dengan tuhannya) serta muamalat (hubungan manusia dengan manusia – sosial kemasyarakatan dan dengan alam sekitar). Itulah pengertian syariat dalam arti luas. Dari syari’at itu dikembangkan hukum-hukum yang berlaku dalam situasi konktrit (fiqh) dengan pendekatan-kendekatan deduksi rasional, sistematik, sosiologis serta tujuan (kemaslahatan, keadilan maupun kepatuhan kepada Allah SWT) baik secara perorangan maupun kelompok (ijtima’y). Bidang inilah yang termasuk pengertian syari’at dalam arti sempit yang dipergunakan dalam pembahasan dalam makalah ini.

Fiqh (syari’at) tidak harus diartikan sebagai himpunan kitab hukum warisan para ulama terdahulu dalam paket pendapat dari berbagai mazhab yang ditulis sejak berabad-abad yang lalu yang menganggapnya sebagai hasil yang tidak dapat diubah lagi. Menurut Prof. Bustanul Arifin ( Rifyal Ka’bah, 1999: xiv) ilmu fiqh harus terikat pada tempat dan masa tertentu, sama halnya dengan ilmu hukum. Tanpa pola pemikiran yang demikian akan tetaplah fiqh dan masyarakat, fiqh dan hukum (umum) itu hanya merupakan dua entitas yang tidak bertautan. Dengan demikian fiqh sebenarnya memiliki elastisitas untuk tumbuh dan berkembang sesuai dengan situasi pada tempat dan waktu tertentu, sama halnya dengan ilmu hukum. Dalam persepsi yang demikianlah, syari’at (fiqh) dapat dintrodusir dalam mengisi pembangunan hukum nasional Indonesia modern.

Sebelum kedatangan penjajah Belanda, hukum Islam telah merupakan hukum positif di kerajaan-kerajaan Islam yang berdiri di persada Indonesia. Keberadaan hukum Islam tersebut pada mulanya mendapat pengakuan dari penguasa Belanda sesuai teori Receptio in complexu, tetapi kemudian hanya diakui bila sudah diterima dalam hukum adat melalui receptie. Sedangkan dalam alam Indonesia merdeka hukum Islam adalah bagian dari hukum nasional Indonesia (Rifyal Ka’bah, 1999 : 264).

 

III. Politik Hukum Nasional Indonesia

Setelah serangkaian empat kali perubahan UUD 1945, tidak dikenal lagi garis-garis besar haluan negara yang selama pemerintahan Orde Baru dapat kita temukan garis-garis besar arah politik hukum nasional dalam kurun waktu lima tahunan. Karena itu bagaimana hukum itu dibangun dan dikembangkan dapat dikembalikan dalam kerangka UUD 1945 baik yang tercermin dalam cita hukum yang terkandung dalam pembukaan UUD 1945 maupun dalam pasal-pasalnya.

Pada sisi lain dalam perkembangannnya selama ini seluruh format struktur dan fungsi sistem hukum di Indonesia hanyalah dapat dipahami dari perspektif paradigma epistemologik dan aksiologik sebagaimana telah ditradisikan di Barat, dalam hal ini terkesan paling kuat adalah paradigma positivisme. Hukum bukanlah lagi mesti dikonsepkan sebagai asas-asas moral metayuridis yang abstrak tentang hakikat keadilan malinkan ius yang telah mengalami posisitivisasi sebagai lege atau lex guna menjamin kepastian “apa yang terbilang hukum” dan “ apa pula yang sekalipun normatif harus dinyatakan sebagal hal-hal yang bukan hukum” (Wignjosoebroto dalam Mieke Komar at.al, 1999 : 210-211). Dalam posisi seperti ini, negara (pemegang otoritas) menjadi sangat penting dalam menentukan apa yang merupakan hukum dan apa yang tidak merupakan hukum. Norma agama, norma moral serta adat istiadat tidaklah dianggap sebagai norma hukum. Sedangkan norma hukum haruslah memiliki kekuatan mengikat dan memaksa dimana negaralah yang menentukannya. Negaralah yang memproduk hukum dalam bentuk perundang-undangan. Apa yang dimaksud dengan hukum adalah apa yang ada dalam perundang-undangan itu (what it’s in the text) atau paling tidak memiliki dasar berlaku yang bersumber dari undang-undang.

Peran negara bagi pembentukan hukum dan apa yang merupakan hukum atau tidak merupakan hukum nampak pada politik hukum yang dianut dalam sistem hukum Indonesia. Pemerintahan Hindia Belanda menerapkan politik pluralisme hukum, dimana berlaku hukum yang berbeda untuk golongan-golongan masyarakat Hindia Belanda yang berbeda pula yaitu politik hukum adat (adatrechtpolitiek) yang berlaku bagi golongan bumi putera. Hukum yang diintrodusir dari Belanda yang berlaku bagi golongan Eropa dan golongan masyarakat lainnya yang menundukkan diri pada hukum Eropa dan hukum masing-masing dari golongan Cina dan Timur Asing. Dengan demikian Belanda menerapkan politik hukum majemuk dan mengabaikan unifikasi hukum yang berlaku untuk seluruh Hindia Belanda. (Lihat Daniel Lev, 1990 : 439-455). Dengan politik yang demikian apa yang disebut hukum yang berlaku di Hindia Belanda adalah tergantung pada golongan hukum yang dianut. Hukum Adat lebih melihat pada hukum yang hidup pada masyarakat hukum adat sedangkan hukum Eropa akan melihat pada hukum tertulis yang ada diberlakukan oleh pemerintah Hindia Belanda. Walaupun terdapat perbedaan sumber kekuatan berlaku dari kedua kelompok hukum tersebut dari segi penekananya, tetapi dapat dikatakan bahwa hukum adatpun sebagai hukum yang hidup barulah diakui sebagai hukum apabila dinyatakan berlaku secara positif. Dengan demikian tetaplah dalam kerangka berpikir politik hukum Belanda yaitu pada kerangka postisvisme hukum.

Walaupun terdapat tantangan baru dari aliran baru pasca positivisme hukum, yaitu yaitu apa yang disebut kaum social constructivis (Wignjosoebroto dalam Mieke Komar at.al, 1999 : 218-219) yang lebih melihat hukum dari sudut kenyataan-kenyataan sosial yang non doktrinal-interdisiplin yang merupakan perkembangan dari pendekatan hukum doktrinal-jurisprudensial kalangan positivis, akan tetapi penulis harus kemukakan bahwa kenyataan yang terjadi di Indonesia pengaruh kaum positivis itu adalah sangat kuat sebagai pendekatan dalam melihat hukum di Indonesia.

Dengan demikian wajarlah di negara kita, tarik menarik mengenai proses pembentukan hukum dan politik hukumnya menjadi sangat kuat, karena warga negara kita sangat heterogen. Hal ini akan terus berlanjut sampai negara ini mapan dengan sebuah sistem hukum yang teruji pada masa-masa mendatang. Di sinilah masalahnya dimana syari’at islam sebagai sumber hukum (fiqh) yang diyakini kebenarannya oleh kalangan ummat islam dan harus diberlakukan. Bagi saya persoalan berlakunya syari’at islam di Indonesia bukanlah semata-mata persoalan formalisasi atau tidak, tapi karena peran negara dalam menentukan manakah yang terbilang hukum itu dan mana yang tidak merupakan hukum telah menyentuh keyakinan agama yang sangat mendalam dari warga masyarakat.

Pada bagian sebelumnya telah dikemukakan bahwa Indonesia adalah termasuk kelompok negara yang melakukan politik hukumnya secara tetap dan sistematis (terprogram). Hal ini tentu disebabkan oleh kenyataan bahwa disatu pihak negara Indonesia adalah dari negara eks jajahan Belanda yang meninggalkan hukum-hukum kolonial yang berlaku di Indonesia – walaupun tidak seluruhnya hukum kolonial itu jelek – hampir di seluruh aspek kehidupan. Pada pihak lain ada kehendak untuk mengganti hukum-hukum kolonial itu dengan hukum baru produk Indonesia merdeka dengan berpedoman pada cita negara (staatsidee) dan cita hukum (rechtsidee) yang termuat dalam konstitusi (pembukaan UUD 1945). Disamping itu pembentukan hukum itu terus berjalan dan disempurnakan, bahkan hukum yang dibentuk setelah merdeka pun terus mengalami perubahan-perubahan sesuai tuntutan perkembangan masyarakat dan negara.

Isi dan corak politik hukum itu dapat berbeda antara satu dengan yang lain, karena berbagai faktor (Bagir Manan dalam Mieke Komar at al hlm 231-237), antara lain : a) dasar dan corak politik; b) tingkat perkembangan masyarakat; c) susunan masyarakat; serta d) pengaruh global.

Dasar dan corak politik hukum Indonesia bersumber pada konstitusi (pembukaan UUD 1945), yang didalamnya mengandung cita negara, cita hukum dan dasar-dasar politik hukum negara. Hukum ditujukan untuk mewujudkan kedailan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia, kemakmuran rakyat, memenuhi prinsip kemanusiaan, serta dilandasi oleh demokrasi dan musyawarah yang seluruhnya dengan menghormati ajaran agama. Dengan landasan itulah politik hukum dibangun dan dikembangkan baik pada tataran tujuan maupun proses pembentukan hukum dalam berbagai perundang-undangan. Karena pemahaman terhadap hukum di Indonesia yang dipengaruhi oleh paham positivistik maka pada kenyataannya hukum –khususnya peraturan perundang-undangan – adalah merupakan produk politik.

Sebagai negara demokrasi – walaupun masih pada tahap demokrasi yang belum mapan – proses pembentukan hukum di Indonesia sangat dipengaruhi oleh kekuatan-kekuatan politik yang ada dan berbeda idiologi dan kepentingan politiknya. Hukum yang lahir dari negara demokratis sangat dipengaruhi oleh kekuatan dan pendapat rakyat melalui prosedur demokrasi, dan hal ini berbeda dengan negara otoriter yang sangat dipengaruhi oleh pihak penguasa. Walaupun harus diakui, pada kenyataannya pembentukan hukum sangat didomisasi oleh elit-elit politik yang memiliki otoritas yang dianggap representasi rakyat dan dilain pihak keterlibatan rakyat secara langsung yang masih minim.

Corak pembentukan hukum juga sangat dipengaruhi oleh tingkat perkembangan masyarakat, yaitu kenyataan sosial kemasayarakatn yang ada. Karena itu pendekatan dalam pembentukan hukum disesuaikan dengan kondisi pragmatik masyarakat yang ada, baik karena tingkat ekonomi, budaya, ilmu pengetahuan dan teknologi serta kepercyaan agama masyarakat Indonesia. Akan berbeda halnya dengan negara yang memiliki corak masyarakat yang menganut nilai-nilai yang bebas, maka pembentukan hukum itu hanya semata-mata ditujukan pada tujuan pembentukan hukum saja. Pada negara yang mayoritas masyarakatnya menganut standar nilai-nilai tertentu maka pembentukan hukum pun memperhatikan nilai-nilai dan keyakinan yang hidup ditengah-tengah masyarakat itu. Pembentukan hukum yang menghormati kepentingan masyarakat banyak dan menghormati nilai-bilai dan kepercayaan yang mereka anut, itulah refleksi negara demokrasi yang sebenarnya.

Susunan masyarakat Indonesia adalah sangat majemuk – plural – dan tidak homogen. Hal ini tercermin dalam dalam semboyan “bhinneka tunggal ika”. Karena susunan masyarakat yang demikianlah pembentukan hukum harus menghormati keragaman itu, kepentingan satu pihak tidak dapat dipaksanakan pada pihak lainnya. Dengan demikian cita-cita unifikasi hukum tidak bisa dipaksakan dan haruslah ditinggalkan karena tidak sesuai dengan kenyataan sosial rakyat Indonesia yang majemuk. Kericuhan pembangunan hukum selama selama ini sangat dipengaruhi oleh cita-cita unifikasi hukum, yaitu satu hukum nasional yang berlaku untuk semua kelompok masyarakat yang berbeda-beda. Akibatnya adalah perebutan kekuatan politik dalam pembentukan perundang-undangan menjadi menonjol. Pada kenyataannya selama ini, pemberlakuan hukum yang khusus bagi ummat islam – seperti pada bidang kewarisan, wakaf, pernikahan yang seluruhnya termasuk dalam kewenangan pengadilan agama – telah berjalan dan diterima baik bahkan sejak jaman kolonial. Pola pemberlakuan secara khusus ini juga nampak pada pemberlakuan syari’;at islam dengan undang-undang otonomi khusus yang berlaku di Naggroe Aceh Darussalam.

Pada tataran yang lebih umum dalam bidang ekonomi lahir berbagai regulasi dan perundang-undangan yang memungkinkan diberlakukan syari’at islam (fiqh) yang terkait dengan transaksi ekonomi. Demikian juga dalam bidang hukum lainnya, termasuk rancangan hukum pidana nasional yang sedang diperdebatkan sekarang ini mulai memperhatikan aspek-aspek terkait dengan hukum islam. Sebaliknya jika syariat (fiqh) ini tidak bisa berlaku umum bagi seluruh rakyat Indonesia adalah sangat mungkin memperluas pemberlakuan hukum islam pada aspek-aspek lain yang khusus berlaku bagi penganut agama Islam. Jika terjadi konflik antar kelompok masyarakat yang menganut hukum yang berbeda, dikembangkan hukum antar tata hukum yang pernah berkembang pada masa yang lalu.

Politik hukum juga harus memperhatikan perkembangan global terutama perkembangan ekonomi, iptek dan hubungan antara negara yang semakin tidak lagi memiliki tapal batas antar negara. Akomodasi terhadap perkembangan glogal tidak diartikan sebaga penerimaan penuh pada apa yang berkembang di negara-negara lain, akan tetapi harus diartikan sebagai proses adaptasi dan penyesuaian yang tidak meninggalkan prinsip-prinsip dan nilai-nilai serta kepercayaan yang berkembang kuat dalam masyarakat kita. Penerimaan nilai-nilai baru dengan cara revolusioner akan menimbulkan goncangan yang seharusnya dihindari dalam masyarakat. Disinilah pintu masuknya hukum-hukum ekonomi yang sangat berkembang dari karakter hukum Anglo Saxon yang sangat berpengaruh dalam perkembangan hukum nasional Indonesia.

IV. Kesimpulan

1. Politik hukum nasional Indonesia sangat dipengaruhi oleh latar belakang politik dan budaya hukum yang berkembang sejak masa pemerintah kolonial Belanda. Saling pengaruh antara hukum Eropa, Hukum Adat dan hukum Islam dan perkembangan hukum modern dari Anglo Saxon karena perkembangan masyarakat yang semakin glogal adalah kenyataan hukum yang sahih. Demikian juga pengaruh positivisme hukum nampak lebih kuat, sehingga dapatlah disimpulkan bahwa pengaruh hukum Eropa adalah lebih dominan, walaupun cita-cita hukum yang termuat dalam Pembukaan UUD 1945, seharusnya lebih memperhatikan hukum asli yang tumbuh dan berkembang dari masyarakat Indonesia.
2. Karena masyarakat Indonesia adalah masyarakat yang memiliki keyakinan atas nilai-nilai tertentu yang bersumber dari ajaran agama maupun budaya yang ada, maka syari’at Islam sebagai ajaran dan nilai yang diyakini kebenaran dan daya berlakunya bagi ummat Islam ternyata menjadi faktor yang berpengaruh dan menentukan bagi politik hukum nasional. Hal ini dapat dilihat pada berbagai perundang-undangan yang memberlakukan syari’at islam (fiqh) baik yang diintrodusir dalam undang-undang yang berlaku umum bagi seluruh warga negara maupun yang berlaku secara khusus bagi ummat Islam dan bahkan berlaku secara khusus di daerah tertentu (Nanggroe Aceh Darussalam).

———————–

PEMBAHASAN UNDANG-UNDANG ADVOKAT DI DPR

Pengantar

Tulisan ini sebenarnya adalah tulisan saya untuk suatu seminar di Makassar pada tahun 2003, segera setelah penyesahan RUU Advokat di DPR. Saya sendiri adalah Ketua Panitia Kerja yang membahas RUU itu di Komisi II DPR. Tulisan ini rasanya masih relevan untuk dimuat dalam blog ini, sebagai salah satu sumber histories dalam memahami undang-undang advokat. Semoga bermanfaat bagi pembaca blog ini.

Pendahuluan

Pembahasan RUU Advokat, menyita waktu yang cukup lama, yaitu selama lebih dari 2 tahun di DPR RI, sejak diajukan oleh Pemerintah sampai disahkan oleh DPR-RI dalam Rapat Paripurna pada bulan Pebruari 2003. Keberadaan Undang-Undang ini sudah lama dinantikan oleh masyarakat khususnya para Advokat.

Bukanlah hal yang mudah untuk mendapatkan suatu kesepakatan atas berbagai pasal dan masalah yang menjadi muatan RUU Advokat. Hal ini disebakan oleh beragamnya latarbelakang para anggota DPR , baik latar belakang profesi maupun latarbelakang politik dari para anggota DPR yang membahas RUU ini. Hal ini pula yang menyebabkan pembahasan RUU ini memakan waktu yang cukup lama di DPR RI.

Undang-undang ini mengatur tentang profesi Advokat dan tidak mengatur profesi diluar profesi Advokat. Ketika diperdebatkan bahwa apakah lembaga bantuan hukum juga termasuk lingkup yang diatur dalam UU profesi Advokat?. Dalam pembicaraan di DPR mengenai bantuan hukum harus diatur dalam undang-undang tersendiri yaitu undang-undang tentang bantuan hukum dan tidak diatur dalam undang-undang ini. Dengan pertimbangan itulah keberadan lembaga bantuan hukum tidak disinggung dalam undang-undang ini.

Pengertian Advokat yang diatur dalam undang-undang ini adalah sebagaimana yang diatur dalam pasal 1 angka 1 dan 2 undang-undang ini yaitu orang yang berprofesi memberikan jasa hukum, baik didalam maupun di luar pengadilan yang memenuhi persyaratan yang ditentukan dalam undang-undang ini. Sedangan pengertian jasa hukum adalah jasa yang diberikan oleh Advokat berupa memberikan konsultasi hukum, bantuan hukum, menjalankan kuasa, mewakili, mendampingi, membela dan melakukan tindakan hukum lain untuk kepentingan hukum klien.

Berikut beberapa hal penting yang menjadi perdebatan panjang diantara anggota DPR dan pemerintah, mengenai RUU ini yaitu mengenai syarat-syarat untuk menjadi Advokat, Status Advokat, kemandirian dan kekebalan Advokat, Organisasi Avokat serta pengawasan Advokat.

 

Syarat Menjadi Advokat

1. Batas Umur Mekasimum Untuk Menjadi Advokat

Persoalan umur ini menjadi perdebatan yang sangat alot diantara anggota DPR, ketika ada usulan bahwa syarat maksimum seseorang untuk menjadi Advokat adalah 40 tahun (bukan syarat seorang Advokat harus pensiun, karena tidak ada umur pensiun untuk Advokat). Usulan ini berdasarkan pertimbangan bahwa seseorang yang hendak berprofesi sebagai Advokat haruslah dimulai sejak awal sehingga diharapkan akan menekuni profesi Advokat secara serius dan dapat bekerja secara lebih professional. Profesi Advokat tidak bisa menjadi tempat penampungan para pensiunan profesi lainnya. Pendapat ini didukung kuat oleh organisasi-organisasi Advokat.

Pada sisi lain ada para anggota yang tidak ingin adanya pembatasan umur maksimum itu, beralasan bahwa profesi Advokat adalah profesi bebas, swasta yang dapat saja dilakukan oleh setiap orang yang ahli dibidang hukum. Karena itu profesi advokat membutuhkan keahlian yang dapat saja dijalani oleh siapa saja yang merasa ahli dibidang hukum. Masalah akan diapakai oleh masyarakat atau tidak, hal itu diserahkan pada mekanisme pasar. Oleh karena itu tidak perlu ada batas umur maksimum untuk menjadi Advokat. Akibat persoalan ini, pembahasan RUU Advokat tertunda sampai hampir satu tahun. Mengatasi masalah ini, persoalan umur dipending dan dilanjutkan pada masalah-masalah lainnya. Pada akhirnya ketika saat mengakhir tugasnya, Panitia Kerja memutuskan untuk tidak membatasi umur maksimum ini, setelah proses lobby dan kesepakatan atas masalah masalah lainnya terutama masalah mekanisme rekruitmen Advokat. Karena pada akhirnya seseorang hanya dapat menjadi Advokat harus melalui seleksi oleh organisasi Advokat.

 

 

2. Hanya Sarjana Hukum atau Termasuk Sarjana Syari’ah

RUU yang diajukan oleh Pemerintah, memberikan kemungkinan kepada Sarjana Syari’ah untuk menjadi Advokat, akan tetapi hanya terbatas untuk berpraktek di lingkungan Peradilan Agama. Pertimbangannya karena pekerjaan seorang yang berprofesi Advokat harus benar-benar seorang juris yang mendalami ilmu hukum secara khusus. Menurut pendapat kelompok ini, seorang Sarjana Syari’ah bukanlah seorang juris yang dimaksud itu akan tetapi seorang ahli agama dan khususnya hukum agama Islam. Walaupun diakui adanya matakuliah hukum umum pada Fakultas Syari’ah, tapi tidak mendalam seperti pada Fakultas Hukum. Apalagi mereka bukanlah Sarjana Hukum. Pendapat ini didukung kuat oleh seluruh organisasi Advokat. Perlakuan yang sama dengan sarhana syari’ah adalah Sarjana Hukum Militer dari Sekolah Tinggi Hukum Militer.

Pada sisi lain terdapat usulan bahwa Sarjana Syariah harus diperlakukan sama dengan Sarjana Hukum untuk menjadi Advokat dan tidak boleh ada diskriminasi, dengan pertimbangan bahwa Sarjana Syari’ah juga mempelajari Ilmu Hukum serta mendalami secara khusus Ilmu Hukum Islam. Masalah apakah jasanya dipakai oleh masyarakat atau tidak diserahkan kepada masyarakat, asal mereka lulus seleksi untuk menjadi Advokat. Perdebatan ini melebar sampai pada masalah mengapa Advokat Sarjana Hukum boleh praktek di Pengadilan Agama dan Advokat Sarjana Syari’ah tidak boleh praktek pada lingkungan Peradilan Umum.

Perdebatan masalah ini menjadi lebih rumit karena pemerintah pada akhirnya setuju dengan usulan diperbolehkannya Sarjana Syari’ah diperlakukan sama dengan Sarjana Hukum lulusan Fakultas Hukum, akan tetapi para Advokat yang menjadi anggota Tim Pemerintah tetap tidak setuju usulan baru ini, bahkan menimbulkan perdebatan dan kontoversi yang mengemuka di media massa.

Setelah melalui perdebatan panjang serta proses lobby antar fraksi dan pemerintah, persoalan ini diputuskan pada Rapat Pleno Komisi II bersama Menteri Kehakiman dan Hak Asasi Manusia yaitu pada detik-detik akhir pengambilan keputusan atas seluruh materi RUU ini dengan mengakomodir usulan diperbolehkannya Sarjana Syari’ah dan termasuk sarjana dari perguruan tinggi hukum lainnya (termasuk Sarjana Sekolah Tinggi Hukum Militer dan Sekolah Tinggi Ilmu Kepolisian) untuk menjadi Advokat asal lulus seleksi menjadi Advokat. Dalam waktu yang bersamaan disepakati pula adanya kewajiban mengikuti pendidikan Advokat selama enam bulan bagi setiap orang yang hendak menjadi Advokat. Walaupun akhirnya, disetujui Sarjana Syari’ah dan Sarjana Perguruan Tinggi Hukum lainnya diperlakukan sama dengan Sarjana Hukum untuk menjadi Advokat, tetapi Advokat Adnan Buyung Nasution yang mewakili organisasi Advokat memberikan catatan keberatannya.

3. Tidak Berstatus Pegawai Negeri atau Pejabat Negara

Masalah ini menjadi perdebatan ketika dibicarakan mengenai diperbolehkannya pegawai negeri yang menjadi dosen di perguruan tinggi untuk menjadi Advokat khususnya pada bidang non-litigasi. Beberapa anggota DPR, mepertanyakan kenapa harus ada kekhususan kepada para dosen? Mengapa tidak juga diberikan kepada pegawani negeri yang lainnya seperti pegawai biro hukum pada berbagai departemen dan staff pembinaan hukum pada POLRI maupun TNI? Dengan berbagai pertimbangan atas perdebatan yang muncul maka disepakati bahwa seluruh pegawai Negeri (sipil maupun militer) tidak dapat menjadi Advokat, dengan ketentuan bahwa tidak ada larangan bagi para daosen yang tergabung pada lembaga bantuan hukum dari universitasnya untuk memberikan bantuan hukum secara cuma-cuma. Karena undang-undang ini tidak mengatur tentang bantuan hukum.

Mekanisme Pengangkatan Adovokat

1. Pengangkatan Adovokat

Tidak ada persolan yang menimbulkan perdebatan tentang siapa yang berwenang mengangkat dan memberhentikan Advokat. Semua setujua bahwa Advokat diangkat dan diberhentikan oleh organisasi Advokat. Yang menjadi persoalan adalah mekanisme pengangkatan, magang, pendidikan serta mekanisme seleksi calon Advokat.

2. Magang

Setiap calon Advokat diwajibkan untuk mengkuti magang di kantor Advokat secara terus menerus selama 2 tahun. Magang dimaksudkan agar calon Advokat dapat memeliki pengalaman praktis yang mendukung kemampuan, keterampilan dan etika dalam menjalankan profesinya.

Dipersoalkannya magang ini terkait dengan kekhawatiran akan adanya tindakan diskrimisasi dari kantor Advokat dalam menerima calon Advokat yang magang, perlakuan yang bisa mengeksploitasi peserta magang serta kwalifikasi kantor Advokat yang dapat menerima peserta magang dan memberikan rekomendasi telah mengikuti magang. Akhirnya masalah ini disepakati dengan ketentuan bahwa Organisasi Advokat harus mengawasi proses magang ini dan hanya Kantor Advokat yang direkomendir oleh Organisasi Advokat yang dapat menerima dan memberikan rekomendasi bahwa calon Advokat telah mengikuti magang dikantor Advokat. Dasimping itu ditetapkan juga bahwa kantor Advokat yang direkomendir oleh Organisasi Advokat diwajibakan menerima peserta magang yang direkomendir oleh Organisasi Advokat.

3. Pendidikan Advokat

Semula RUU yang diajukan oleh pemerintah tidak mencamtukan adanya kewajiban pendidikan bagi calon anggota Advokat. Namun setelah diterimanya rumusan Sarjana Syrai’ah dan Sarjana pendidikan tinggi hukum lainnya untuk menjadi Advokat, ada keinginan untuk mewajibakan mereka agar mengikuti pendidikan tambahan khusus tentang profesi Advokat selama 6 bulan. Setelah melalui perdebatan, maka disetujui adanya pendidikan tambahan bagi calon Advokat sebelum diangkat menjadi Advokat terhadap seluruh calon Advokat (tidak lagi dibatasi pada sarjana di luar Sarjana Hukum dari Fakultas Hukum), dengan pertimbangan bahwa kwalitas sarjana yang tidak merata dan perlunya pelajaran tambahan tentang profesi Advokat dan Kode Etik Advokat yang harus dipelajari dan dipahami secara khusus oleh para calon Advokat.

 

4. Seleksi Untuk Menjadi Advokat

Salah satu syarat untuk diangkat sebagai Advokat adalah lulus ujian yang diadakan oleh Organisasi Advokat. Bagaimana pelaksanaan ujian ini oleh organisasi Advokat, tidak diatur oleh undang-undang ini akan tetapi diserahkan kepada organisasi Advokat.

Kemandirian Advokat

Kemandirian Advokat dalam undang-undang ini, nampak pada pengaturan tentang kemandirian Advokat dalam menjalankan profesinya dan kemadirian yang dimiliki oleh Organisasi Advokat. Paling tidak ada 7 ketentuan yang mengatur tentang kemandirian Advokat (yaitu dalam 7 pasal) dalam menjalankan profesinya, yaitu :

 

- Status Advokat sebagai penegak hukum (pasal 5)

- Kebebasan mengeluarkan pendapat dan pernyataan didepan sidang pengadilan dalam membela kliennya (pasal 14)

- Kebebasan dalam menjalankan tugas profesinya (didalam maupun di luar pengadilan) (pasal 15)

- Tidak dapat dituntut secara pidana maupun perdata dalam menjalankan tugas profesinya dengan itikad baik (pasal 16)

- Hak memperoleh informasi, data dan dokumen lainnya (pasal 17)

- Kewajiban menjaga rahasia dari apa yang diketahuinya dari kliennya dan hak kerahasiaan hubungan dengan klien (pasal 19), serta

- Hak atas honorarium yang ditentukan atas kesepakatan. (pasal 21).

 

Ketentuank-ketentuan mengenai kemandirian Advokat memperoleh perhatian yang sangat serius dari para anggota DPR, terutama anggota DPR yang bukan dari latar belakang Advokat atau ahli hukum. Berbagai pertanyaan dan pemikiran berkaitan dengan masalah ini antara lain, apa benar Advokat itu penegak hukum, apabila benar Advokat itu memiliki imunitas serta kerahasiaan hubungan dengan klien serta apa yang dimaksud dengan kebebasan Advokat? Padahal pada sisi lain, profesi Advokat adalah profesi yang bersifat swasta.

Merespons berbagai pertanyaan dan kekhawatiran tersebut setelah melalui perdebatan, disimpulkan bahwa yang dimaksud penegak hukum dalam pasal itu adalah tidak sama dengan status penegakkan hukum lainnya yaitu polisi, jaksa, hakim dan petugas Lembaga Pemasyarakatan yang diberi kewenangan paksa oleh Negara untuk melakukan suatu tindakan atas nama hukum. Pengertian Status penegak hukum dari Advokat dalam undang-undang ini adalah dalam arti Advokat sebagai salah satu perangkat dalam proses peradilan mempunyai kedudukan yang setara dengan penegak hukum lainnya dalam menegakkan hukum dan keadilan sesuai dengan batas-batas hak-hak dan kebebsannya yang ditentukan undang-undang. Advokat adalah salah satu legal officer of the court.

Jaminan kebebasan Advokat dalam sebuah Negara adalah salah satu prinsip Negara hukum. Karena itu jaminan kebabasan bagi Advokat dalam menjalankan profesinya adalah mutlak diperlukan dengan jaminan undang-undang. Kebabasan yang dimakasud adalah bebas dari tekanan, ancaman maupun hambatan bagi Advokat dalam menjalankan profesinya dengan itikad baik. Artinya aparat penegak hukum lainnya harus memberikan jaminan kebebasan itu agar tercipta sebuah proses peradilan yang fair dan jujur. Jaminan kebebasan ini hanya dapat diwujudkan dengan baik, jika ada jaminan kerahasiaan hubungan antara Advokat dengan kliennya, jaminan bagi advokat, bagi masyarakat pengguna jasa Advokat bahwa segala yang diketahuinya dari kliennya adalam menjadi kewajiban bagi Advokat untuk merahasiakannya. Tanpa kewajiban ini tidak ada klien yang akan berani datang kepada seorang Advokat.

Jaminan kebebasan Advokat yang dikamsud dalam undang-undang ini bukanlah berarti bahwa Advokat bebas melakukan apa saja yang dikehendakinya dan dia tidak bisa dituntut baik pidana maupun perdata atas tindakan itu. Kebebasan yang dimkasud adalah hanya terkait dengan kebebasan dalam menjalankan profesinya untuk membela kliennya yang dilakukan dengan ititkad baik serta dibatasi oleh kewajiban-kewajiban yang harus dihormati oleh Advokat berdasarkan kode ethic yang ditetapkan oleh Organisasi Advokat. Dengan dasar pemikiran dan pertimbangan yang demikianlah ketentuan-ketentuan mengenai kemandirian dan kebebasan Advokat ini disetujui.

Ada kekhawatiran, tentang penentuan honorarium yang ditentukan berdasarkan kesepakatan antara Advokat dan klien akan disalahgunakan oleh Advokat. Namun hal ini teratasi dengan adanya ketentuan yang mewajibkan Advokat untuk membela perkara-perkara bagi mereka yang tidak mampu secara cuma-cuma. Organisai Advokat harus mengatur lebih lanjut mekanisme pemberian hukum secara cuma-cuma ini, Persoalan ini menjadi perdebatan yang cukup alot di DPR, karena dikhawatirkan akan terjadi penolakan oleh Advokat untuk memberikan bantuan hukum secara cuma-cuma, karena tidak adanya sanksi yang diatur dalam undang-undang ini bagi Advokat yang menolak memberikan bantuan hukum secara cuma-cuma. Oleh karena itu ketentuan lebih lanjut mengenai pemberian bantuan hukum secara cuma-cuma ini diatur lebih lanjut oleh organsasi Advokat.

 

 

Organisasi Advokat

Undang-undang ini memberikan kewenangan yang sangat besar kepada Organisasi Advokat untuk melaksanakannya dan mengatur Advokat. Karena besarnya kewenangan itu, sehingga dapat disimpulkan bahwa baik dan buruknya wajah Advokat pada masa yang akan datang sangat tergantung pada organisasi Advokat. Tidak sedikitpin kewenangan dalam undang-undang ini yang diberikan kepada pemerintah untuk mengontrol atau mengawasi organisasi Advokat. Undang-undang ini memberikan jaminan bagi kemandirian organisasi odvokat. Hal ini dapat dilihat pada pengaturan undang-undang ini mengenai organisasi Advokat dan berbagai kewenangan yang diberikan kepada organisasi Advokat sebagai berikut :

 

1. pendirian serta susunan organisasi Advokat ditetapkan oleh para Advokat; (pasal 28 ayat (2));
2. organisasi Advokat adalah organisasi yang bebas dan mandiri (pasal 28 (1));
3. kewenangan kepada organisasi Advokat untuk mengangkat, mengawasi serta memberhentikan Advokat;.
4. kewenangan kepada Organisasi Advokat untuk membentuk Kode Etik Advokat dan mengangkat Dewan Kehormatan serta Majelis Kehormatan Advokat.
5. mengatur pendidikan Advokat;
6. pengaturan magang bagi calon anggota Advokat;
7. mengadakan seleksi bagi calon Advokat;
8. mengawasi Advokat dan membentuk Komisi Pengawas Advokat;
9. menjatuhkan sanksi kepada Advokat;
10. memberhentikan Advokat;
11. memberikan rekomendasi Advokat asing.

 

Memperhatikan berbagai kewenangan yang diberikan kepada orgnasisasi Advokat yang diatur dalam undang-undang ini, maka keberadaan organisasi Advokat yang mandiri, professional dan berkualitas adalah sangat jelas dan tegas. Organisasi Advokat yang bebas dan mandiri adalah mutlak diperlukan. Tanpa organisasi yang demikian maka tidak bisa diharapkan lahirnya profesi Advokat sebagai “honorable profession”.

Perdebatan di DPR yang alot mengenai hal ini, adalah pada pertanyaan, siapa yang mengawasi organisasi Advokat. Pertanayaan ini adalah wajar karena memang dalam RUU, yang diajukan oleh pemerintah pun tidak ada pengaturan mengenai pengawasan atas organisasi Advokat ini. Nampaknya hal ini sengaja dilakukan, dalam rangka menegakkan organisasi Advokat yang bebas dan mandiri, sebagai prasyarat keberadaan organisasi Advokat yang dikaui secara internasional. Untuk mengakomodir tuntutan agar Advokat juga melibatkan masyarakat untuk mengawasi Advokat maka diaturlah ketentuan mengenai kewajiban organisasi Advokat untuk mengikutkan para akademisi/ahli hukum dan tokoh masyarakat pada keanggotaan Komisi Pengawas Advokat (pasal 13 ayat (2)), dan keanggotaan Majelias Kehormatan yang mengadili Advokat (pasal 27 ayat (4)). Sehingga dengan demikian diharapkan bahwa organisasi Advokat dapat mengawasi dan menjatuhkan sanksi kepada Advokat dengan obyektif sesuai harapan dan tuntutan keadilan masyarakat.

Sebenarnya satu hal yang dikhawatirkan oleh masyarakat mengenai kewenangan organisasi Advokat ini adalah pada saat pengangkatan Advokat dan sertifikasi, termasuk pendidikan, magang serta seleksi calon Advokat yang dilakukan oleh organisasi Advokat. Tidak adanya pengaturan yang lengkap mengenai hal ini dikhawatirkan akan terjadi tindakan kesewenang-wenangan dan diskriminasi yang bisa muncul dilakukan oleh organisasi Advokat pada saat melakukan sertifikasi, magang dan seleksi calon Advokat, karena sama sekali tidak melibatkan masyarakat di luar lingkungan Advokat, misalnya bisa terjadi barier to entry.Setelah melalui perdebatan, maka hal ini tidak diatur dalam undang-undang ini dan diserahkan kepada organisasi Advokat, yang dapat saja melibatkan pihak di luar lingkungan Advokat untuk diikutkan dalam proses seleksi dan sertifikasi itu. Termasuk pengaturan yang lebih detail mengenai pokok-pokok organisasi Advokat yang akan diatur lebih lanjut oleh para Advokat.

 

Masalah Rangkap Jabatan

Perdebatan yang cukup panjang mengenai rangkap jabatan ini adalah tentang rangkap jabatan Advokat yang menjadi pejabat Negara. Secara umum tidak ada perdebatan mengenai dilarangnya rangkap jabatan Advokat dengan pejabat Negara lainnya selain anggota DPR. Perdebatan ini terjadi bukan saja karena banyaknya anggota DPR yang menjadi Advokat akan tetapi karena adanya perbedaan pandangan tentang boleh atau tidaknya anggota DPR berpraktek sebagai Advokat selama menjadi anggota DPR. Pada satu sisi menghendaki agar anggota DPR, dilarang sama sama sekali menjalani profesinya dan bahkan dilarang mencatumkan namanya pada kantor Advokat selama ia menjadi anggota DPR, karena kekhawatiran terjadinya penyalahgunaan dalam praktek Advokat ketika seseorang menjadi pejabat Negara serta kekhawatiran adanya conflict of interest dalam menangani suatu perkara. Disamping itu dikhawatirkan tidak terkonsentrasinya anggota DPR untuk menjalani kedua tugas profesi yang berat itu pada waktu yang bersamaan.

Pada sisi lain ada yang tidak setuju dengan larangan tersebut, karena kehawatiran tersebut dianggap berlebihan. Perangkapan jabatan sebagai anggota DPR justeru tidak mengakibat tercemarnya honorable profession yang diemban oleh seorang Advokat yang sedang menjadi anggota DPR, justeru sebaliknya akan lebih mengangkat martabat Advokat. Bahkan Advokat akan lebih efektif membantu public dan kepentingan rakyat banyak yang membutuhkan keadilan. Demikian juga dalam praktek sejak kemerdekaan RI, banyak Advokat yang merangkap sebagai anggota parlemen (DPR) tidak pernah dipermasalahkan. Kalau ada conflict of interest yang dilakukan oleh Advokat yang merangkap anggota DPR, cukup diadili oleh Dewan Kehormatan.

Setelah melaui berbagai perdebatan yang cukup panjang, akhirnya disepakati bahwa Advokat yang sedang menduduki sebagai pejabat Negara dilarang berpraktek, akan tetapi tetap diperbolehkan mempunyai hubungan keperdataan dengan kantor Advokatnya. Artinya tidak harus menghapuskan namanya pada kantor Advokatnya.

 

Ketentuan Pidana

 

Undang-undang ini mencantukan satu pasal pidana yang terkait dengan profesi Advokat yaitu, dikenakannya tindak pidana terhadap setiap orang yang dengan sengaja mejalankan pekerjaan profesi Advokat dan bertindak seolah-olah sebagai Advokat, tetapi bukan Advokat yang diatur dalam undang-undang ini yang dapat dipidana dengan pidana maksimum selama 5 tahun atau denda paling banyak Rp 50.000.000,-. Ada 3 kwalifikasi perbuatan (feit) yang secara kumulatif harus dilakukan oleh seseorang yang dapat diancam dengan pasal ini adalah :

 

- Menjalankan pekerjaan profesi Advokat;

- Bertindak seolah-olah sebagai Advokat; dan

- Bukan Advokat menurut undang-undang ini.

 

Artinya walaupun seseorang menjalankan pekerjaan profesi Advokat, tapi tidak bertindak seolah-olah Advokat maka dia tidak memenuhi unsur pidana dalam pasal ini. Masalah bagaimana pembuktiannya di lapangan diserahkan kepada praktek. Hal inilah yang disepakati pada saat undang-undang dirumuskan.

Sayang sekali ketentuan pidana dalam undang-undang Advokat ini, dinyatakan tidak berkekuatan hukum menurut putusan Mahkamah Konstitusi, sehingga sekarang pasal ini dengan sendirinya tidak berlaku. Akibat dihapuskannya pasal ini, sekarang banyak sekali orang yang mengaku Advokat dan bertindak sering merugikan masyarakat, tanpa dapat diawasi oleh organisasi Advokat.

 

Ketentuan Peralihan

Ada dua hal yang diatur dalam ketentuan peralihan ini, yaitu status Advokat, penasihat hukum serta pengacara praktik yang telah diangkat pada saat undang-undang ini mulai berlaku dan keberadaan organisasi Advokat.

Dalam undang-undang ini tidak diatur mengenai pengertian penasihat hukum mapun pengacara praktek. Akan tetapi merujuk pada praktek selama ini bahwa Advokat adalah penasihat hukum yang diangkat berdasarkan keputusan Menteri Kehakiman sedangkan Pengacara Praktik adalah penasihat hukum yang diangkat oleh Ketua Pengadilan Tinggi. Sehingga dengan demikian baik Advokat yang diangkat oleh Menteri Kehakiman maupun Pengacara Praktik yang diangkat oleh Ketua Pengadilan Tinggi adalah otomatis sebagai Advokat menurut undang-undang ini. Langkah selanjutnya adalah tindakan administratif yang berupa registrasi ulang yang harus dilakukan oleh organisasi Advokat. Sedangkan bagi permohonan pengacara praktek yang belum mendapatkan keputusan harus diproses berdasarkan ketentuan undang-undang ini.

Masalah kedua adalah tentang organisasi Advokat. Seluruh tugas serta wewenang organisasi Advokat yang diatur dalam undang-undang ini selama belum terbentuknya organisasi Advokat dilaksanakan secara bersama-sama oleh 8 organisasi, yaitu :

1. IKADIN (Ikatan Advokat Indonesia);

2. AAI (Asosiasi Advokat Indonesia);

4. IPHI (Ikatan Penasihat Hukum Indonesia);
5. HAPI (Himpunan Advokat dan Pengacara Indonesia);
6. SPI (Serikat Pengara Indonesia);
7. AKHI (Asosiasi Konsultan Hukum Indonesia);
8. HKHPM (Himpunan Konsultan Hukum Pasar Modal);
9. APSI (Asosiasi Pengacara Syari’ah Indonesia).

 

Para Advokat haruslah membentuk organisasi Advokat sebagaimana di atur dalam undang-undang ini dalam waktu paling lama 2 tahun setelah undang-undang diundangkan. Oleh karena itu kedelapan organisasi Advokat tersebut harus segera membetuk komisi bersama untuk menyiapkan pembentukan organisasi tersebut. Jika dalam waktu dua tahun organisasi Advokat tidak juga terbentuk, maka benarlah kata orang “memang para Advokat tidak bisa mengatur dirinya sendiri”.

 

Kesimpulan

Undang-undang yang selama ini ditunggu dan dituntut oleh para Advokat dan anggota masyarakat kini telah lahir. Walaupun disadari bahwa undang-undang ini belum sempurna, disamping karena masih adanya kontroversi atas atas beberapa hal yang diatur dalam undang-undang ini tetapi juga karena masih banyak hal yang belum diatur dalam undang-undang secara lengkap. Akan tetapi sebagai langkah awal untuk menata profesi Advokat undang-undang ini sudah cukup sebagai dasar hukum untuk itu.

Kalangan Advokat seharusnya menyambut gembira lahirnya undang-undang ini, karena dengan undang-undang ini jaminan kemandirian profesi Advokat ditegaskan dan diberikan oleh undang-undang. Demikian juga dengan jaminan kemandirian organisasi Advokat telah diberikan oleh undang-undang ini. Pada akhirnya, kembali kepada para Advokatlah masa depan Advokat itu diserahkan, dengan segera membetuk organisasi Advokat yang benar-benar mandiri, professional, berkwalitas serta dipercaya.Hanya dengan organisasi yang demikianlah penataan profesi Advokat yang lebih professional dan dipercaya oleh masyarakat akan terbangun. Tanpa itu, tetaplah dunia profesi advokat menjadi dunia hukum rimba yang tak beraturan, kecuali aturan kekuatan dan kekuasaan.

 

Wallahu a’lam bissawab

 

 

TINJAUAN KONSTITUSI PEMILIHAN KEPALA DAERAH

Pendahuluan

Usulan Lemhanas mengenai pengangkatan gubernur oleh Presiden tanpa melalui pemilihan telah menimbulkan perdebatan pro dan kontra di tanah air dalam beberapa bulan terkahir. Demikian juga, usulan pemilihan kepala daerah yang efisien yang selalu dikemukakan oleh Wakil Presiden M Yusuf Kalla serta perdebatan antara demokrasi dan kesejahteraan telah menambah daftar panjang masalah aktúal kenegaraan yang perlu kita renungkan secara arif dan bijak.

Beberapa pelaksanaan Pilkada yang menimbulkan masalah di beberapa daerah, seperti kasus kerusuhan dalam pemilihan Bupati Jember 2 tahun lalu, kasus Pilkada Sulsel serta Maluku Utara yang belum kunjung usai sebagai bukti betapa pelaksanaan Pilkada perlu ditinjau kembali. Beberapa masalah ini, menimbulkan rangsangan bagi para akademisi, peneliti serta politisi dan pengamat untuk mencari solusi-solusi baru bagi penyelenggaraan Pilkada yang lebih baik pada masa mendatang. Bagi saya, apapun solusi yang diberikan, penyelenggaraan pemilihan kepala daerah harus tetap merujuk pada ketentuan konstitusi negara serta prinsip-prinsip demokrasi yang telah kita terima. Mencari model pelaksanaan Pilkada yang ekonomis efisien dan lain-lain harus tetap dalam kedua kerangka dasar itu. Kajian atas masalah ini harus ditinjau dari titik pandang yang sangat elementer yaitu sudut pandang konstitusi dan sudut pandang demokrasi. Kedua sudut pandang ini akan memberikan ruang yang fleksibel tetapi tetap dalam kerangka yang benar untuk mendiskusikan masalah penyempurnaan penyelenggaraan Pilkada.

Aspirasi Konstitusi

Untuk memahami secara utuh amanat konstitusi tentang pemilihan kepala daerah perlu terlebih dahulu memahami posisi daerah dalam pandangan konstitusi kita. Undang-undang dasar kita memberikan arah yang jelas tentang posisi daerah itu. Pasal 18 UUD NRI 1945, menegaskan bahwa “Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota yang tiap-tiap provinsi, kabupaten dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah yang diantur dengan undang-undang”. Ketentuan ini memberikan arah yang jelas mengenai prinsip negara kesatuan yang kita dianut. Daerah-daerah itu dibentuk (bukan terbentuk sebelum adanya negara yang mencirikan negara federal). Karena itulah UUD menggunakan kata-kata “dibagi atas daerah-daerah…”, seperti juga rumusan asli dari UUD ini (sebelum diubah tahun 2000) yang menggunakan kalimat “pembagian daerah Indonesia terdiri atas…” tidak menggunakan kata-kata “daerah daerah Indonesia terdiri atas” yang menunjukkan sesuatu yang sudah eksis.

Akan tetapi UUD tetap mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau istimewa serta kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup, sesuai perkembangan masyarakat dan prinsip NKRI. Pengakuan UUD ini menunjukan pengakuan negara atas hak keaslian dan asal usul daerah yang patut dihormati. Undang Undang Dasar juga menentukan bahwa pembentukan daerah beserta penyelenggaraan pemerintahannya diatur dalam undang-undang, yang dalam praktiknya terdiri dari undang-undang pembentukan setiap daerah dan undang-undang pemerintahan daerah secara umum serta undang-undang pemerintahan daerah khusus dan istimewa. Pembentukan daerah melalui undang-undang menegaskan kembali bahwa daerah-daerah itu dibentuk bukan terbentuk. UUD tidak mengatur secara jelas pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah Namun secara tegas UUD menentukan bahwa pemerintahan daerah mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi – yang seluas-luasnya – dan tugas pembantuan. UUD menyerahkan kepada undang-undang untuk mengatur hubungan kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah yang dilaksanakan secara adil dan selaras. Dengan demikian hubungan kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah bukan dalam arti pemisahan ataupun pembagian kekuasaan secara vertikal sebagaimana halnya dalam negara federal dalam arti “check and balances”, akan tetapi merupakan hubungan “pemberian kewenangan” oleh pemerintah pusat kepada daerah yang dilakukan melalui undang-undang.

UUD tidak mengatur apakah kepala daerah dipilih secara langsung oleh rakyat atau dipilih oleh DPRD. Namun Pasal 18 ayat (4) menegaskan bahwa kepala daerah dipilih secara demokratis. Rumusan “dipilih secara demokratis”, lahir dari perdebatan panjang di Panitia Ad Hoc 1 Badan Pekerja MPR tahun 2000 antara pendapat yang menghendaki kepala daerah dipilih oleh DPRD dan pendapat lain yang menghendaki dipilih secara langsung oleh rakyat. Sebagaimana diketahui, pada saat itu sedang berlangsung berbagai pemilihan kepala daerah di Indonesia yang dilaksanakan berdasarkan UU No.22 Tahun 1999 yang dipilih oleh DPRD. Sebahagian besar proses maupun hasil pemilihan oleh DPRD tersebut mendapatkan protes dari rakyat di daerah yang bersangkutan dengan berbagai alasan. Kondisi inilah yang mendorong para anggota MPR untuk berpendapat bahwa pemilihan kepala daerah dipilih langsung oleh rakyat untuk mengurangi protes kepada para anggota DPRD. Pada sisi lain dengan pertimbangan kesiapan berdemokrasi yang tidak sama antar berbagai daerah di Indonesia serta kebutuhan biaya yang besar dalam proses pemilihan kepala daerah secara langsung, dikhawatirkan akan menimbulkan instabilitas politik dan pembengkakan anggaran negara, sehingga sebahagian anggota MPR bersikukuh bahwa kepala daerah tetap dipilih oleh DPRD. Disamping itu, pada saat yang sama terjadi perdebatan sangat tajam tentang cara pemilihan Presiden antara yang menghendaki pemilihan langsung oleh rakyat dan pemilihan oleh MPR dengan berbagai variannya, juga turut mempengaruhi perdebatan tentang cara pemilihan kepala daerah ini.

Paling tidak ada dua prinsip yang terkandung dalam rumusan “kepala daerah dipilih secara demokratis”, yaitu pertama; kepala daerah harus “dipilih”, yaitu melalui proses pemilihan dan tidak dimungkinkan untuk langsung diangkat, dan kedua; pemilihan dilakukan secara demokratis. Makna demokratis di sini tidak harus dipilih langsung oleh rakyat, akan tetapi dapat juga bermakna dipilih oleh DPRD yang anggota-anggotanya juga hasil pemilihan demokratis melalui pemilu. Ketika Undang-undang No. 32/2004 tentang pemerintahan daerah diajukan oleh pemerintahan dan diperdebatkan di DPR[1], tidak ada perdebatan yang mendalam lagi tentang apakah kepala daerah itu dipilih langsung oleh rakyat atau dipilih oleh DPRD. Hal ini, paling tidak disebabkan oleh dua hal, yaitu telah disepakatinya dalam perubahan ketiga dan keempat UUD 1945 bahwa presiden dan wakil presiden Republik Indonesia dipilih secara langsung oleh rakyat, dan kedua; dari berbagai penyerapan aspirasi masyarakat di seluruh Indonesia, baik yang dilakukan oleh Tim Departemen Dalam Negeri maupun DPR, diperoleh aspirasi dominan dari masyarakat menghendaki kepala daerah itu dipilih secara langsung oleh rakyat. Hanya, yang menjadi perdebatan adalah bagaimana mekanisme pemilihan langsung ini dilakukan di setiap daerah apakah disamakan atau bisa berbeda-beda di masing-masing daerah disesuaikan dengan kondisi dan kekhususan masing-masing daerah. Rumusan akhir UU No.32/2004, menujukkan dengan jelas bahwa mekanisme pemilihan ini lebih banyak diseragamkan dan hanya mengenai cara kampanye dan lain-lain yang bersifat sangat teknis diserahkan kepada daerah melalui KPUD masing-masing. Sedangkan posisi KPUD, dalam kaitan dengan penyelenggaraan pemilihan kepala daerah dalam kerangka konsep UU No.32/2004 adalah sebagai perangkat daerah yang bersifat independen dan bukan perangkat KPU yang bersifat nasional.[2]

Otonomi Daerah Dalam Tinjauan Historis

Sebagimana diketahui wilayah nusantara sebelum datangnya penjajah Belanda adalah terdiri dari kerajaan-kerajaan yang berdiri sendiri. Berbagai kerajaan besar seperti Kerajaan Sriwijaya dan Majapahit pernah menguasasi sebagian besar wilayah nusantara, namun setelah kejatuhan dua kerajaan itu berdiri tegak berbagai kerajaan-kerajaan yang berdiri sendiri di seluruh wilayah itu. Akan tetapi sejak pemerintahan penjajah Belanda menancapkan kekuasaan politiknya di wilayah ini, sejak awal telah memberlakukan sistem pemerintahan yang sentralistis di Indonesia (dulu Hindia Belanda), seperti nampak pada Regeringsreglement (RR), atau semacam Undang Undang Dasar bagi Hindia Belanda Tahun 1854. Pilihan sistem pemerintahan yang demikian tentu tidak lepas dari politik yang menguntungkan bagi pemerintahan jajahan yang pada prinsipnya segala urusan pemerintahan dipegang oleh Gubernur Jenderal. Namun pada sisi lain Belanda juga mengakui adanya daerah-daerah swapraja atau desa yang tetap diperbolehkan melangsungkan ketataprajaan berdasarkan adat-istiadatnya asal saja tidak menyimpang dari ketentuan yang ditetapkan oleh pemerintahan jajahan.

Pemerintahan yang sangat sentralistis tersebut menimbulkan penolakan dan banyak perlawanan dari daerah-daerah yang tuntutan agar daerah diberikan kelonggaran mengelola pemerintahan sendiri. Maka pada tahun 1903, pemerintah jajahan membuka kemungkinan untuk membentuk daerah-daerah desentralisasi di Hindia Belanda, khususnya desentralisasi pengaturan keuangan dan pajak dan bukan desentralisasi penyelenggaraan pemerintahan secara umum. Mulai tahun 1906 berdasarkan Besluit Decentralisatie 1904 dan Lokale Raden Ordonantie 1905, Belanda membentuk daerah-daerah desentralisasi yaitu Gemeente-Gemeente (semacam kota) di seluruh wilayah Hindia Belanda,[3] sebagai daerah yang menyelenggarakan pemerintahan lokal yang dipimpin oleh seorang walikota atau burgemeester (sejak tahun 1922 dibentuk dewan pemerintah daerah (college van burgemeesters en wethouders) yang diberi kewenangan menyelenggarakan urusan pemerintahan di setiap gemeente bidang pelayanan umum.

Seiring dengan tuntutan pemerintah lokal atas otonomi lebih luas dan kuatnya aliran politik etis di negeri Belanda, maka berdasarkan “Indische Staatsregeling” (IS) tahun 1925 dimungkinkan membentuk daerah-daerah dengan otonomi lebih luas lagi yang terdiri dari wilayah-wilayah provinsi dan wilayah-wilayah lain yang bukan provinsi yang sedapat mungkin urusan-urusan rumah tangga daerah dapat diatur dan diurus sendiri oleh daerah. Karena itu sejak tahun 1928 dibentuklah tiga provinsi di Jawa dan Madura, yaitu Provinsi Jawa Barat, Jawa Tengah dan Jawa Timur yang meliputi 70 Kabupaten otonom dan 17 kota otonom yang berupa regenschaap dan stadsregenschap, dan semua Gemeente yang dulu diganti dengan daerah kotapraja atau stadsgemeente. Sedangkan diluar Jawa Madura mulai tahun 1938 dibentuk Groupsgemeenteschaap, semacam provinsi di Jawa, dengan keharusan membentuk pemerintahan kolegial. Walaupun demikian tetap saja sistem pemerintahan sentralistis dengan otonomi daerah yang sangat terbatas berlangsung sampai kekuasaan Belanda berakhir di Indonesia. Mulai pada masa ini diperkenalkan mekanisme pemilihan bagi badan-badan perwakilan dan pemerintahan kolegial di daerah-daerah walaupun sangat terbatas karena kepala daerahnya tetap saja ditetapkan oleh pemerintah jajahan.

Disamping daerah-daerah provinsi, regenschap, stadsregenschap serta groupsgemenschap, terdapat pula daerah-daerah yang berpemerintahan sendiri atas dasar peraturan adat, yaitu terdiri dari daerah swapraja, desa dan subak-subak pengairan di Bali yang susunan pemerintahannya diakui oleh pemerintah Hindia Belanda. Di seluruh Indonesia pada masa pemerintahan jajahan ada sekitar 280 swapraja besar dan kecil yang daerahnya merupakan daerah tidak langsung dimana peraturan pemerintah Belanda berdasarkan Pasal 21 IS, hanya berlaku di daerah-daerah tersebut jika dinyatakan secara tegas. Susunan pemerintahan masa Hindia Belanda inilah, nampaknya yang mengilhami pembagian daerah di Indonesia termasuk pengakuan kepada daerah-daerah yang bersifat istimewa sebagaimana tertuang dalam penjelasan UUD 1945. Mekanisme pemilihan kepala daerah dalam daerah-daerah Swapraja itu dilakukan berdasarkan hukum dan kebiasaan di daerah bersangkutan yang pada umumnya dengan cara tradisional.

Masa pemerintahan bala tentara Jepang, membubarkan seluruh susunan pemerintahan daerah yang dibentuk oleh penjajah Belanda dan membagi daerah di Indonesia menjadi tiga wilayah besar yaitu Jawa dan Madura, daerah Pulau Sumatera beribukota di Bukit Tinggi dan Daerah-daerah selebihnya yang bermarkas di Makassar, dengan tetap memusatkan pemerintahan militernya di tingkat keresidenan.

Masal awal kemerdekaan dengan UU No.1/1945 mengenai pembentukan pemerintahan daerah yang terdiri dari Komite Nasional Daerah dan Dewan Pemerintahan Daerah tidak dapat diberlakukan secara baik karena munculnya masa revolusi perang kemerdekaan yang cukup panjang. Sampai lahirnya UUDS 1950, terjadi beberapa pengaturan mengenai pemerintahan daerah yang dikeluarkan Pemerintah NKRI, Pemerintah Belanda maupun negara-negara yang tergabung dalam Negara Indonesia Timur berdasarkan UUD RIS 1949[4] namun tidak ada yang berlaku secara eksis karena perang dan pergoalakan yang terus menerus. Namun demikian dalam suasana revolusi Negara Kesatuan RI yang berpusat di Jogya sempat membentuk daerah-daerah Swatantra dalam wilayahnya, demikian juga di daerah-daerah yang termasuk dalam negara serikat. Pembentukan daerah-daerah oleh NKRI Jogya maupun negara serikat selama masa revolusi kemerdekaan telah memberikan inspirasi yang kuat bagi daerah-daerah untuk menuntut otonomi seluas-luasnya pada masa-masa selanjutnya.

Setelah kembali kepada Negara Kesatuan tanggal 17 Agustus 1950 terjadi berbagai pergolakan di berbagai daerah di Indonesia dalam masa transisional itu. Masa revolusi dan perebutan pengaruh dengan memberikan otonomi yang luas kepada daerah-daerah baik oleh RI di Jogya, NIT di Makassar maupun oleh Belanda, mengakibatkan daerah-daerah mengalami suasana romantisme otonomi yang seluas-luasnya dan menuntut pemerintahan pusat untuk memberikan otonomi yang lebih besar. Pemerintahan daerah yang lahir setelah UUDS 1950 sampai dengan UUD 1945 berdasarkan Dekrit Presiden 5 Juli 1955, tetap saja menganut pemerintahan otonomi, namun mengalami pasang surut sesuai dengan corak pemerintahan pusat yang ada.

Masa pemerintahan Orde Baru melalui UU No 5 Tahun 1974, mempraktikan sentralisasi sangat kuat sehingga daerah-daerah hanya mendapat sisa kekuasaan berdasarkan prinsip otonomi yang sangat sempit. Daerah hanyalah menerima instruksi dan pengaturan dari pusat tentang siapa yang akan menjadi kepala daerah walaupun DPRD diberi kewenangan untuk memilih dan mengajukan tiga nama calon kepala daerah. Masa reformasi terkait dengan daerah ditandai dengan dikeluarkannya UU No. 22/1999 tentang Otonomi Daerah, memberikan momentum otonomi bagi daerah dengan minikmati kebebsan dan otonomi yang sangat luas, bahkan beberapa kalangan menilai pada saat itu negara Indonesia adalah negara kesatuan dengan rasa federal. Otonomi luas yang dinikmati masa reformasi itulah yang hingga sekarang terasa di daerah-daerah di Indonesia.

Uraian di atas menunjukkan dengan jelas bahwa isu otonomi luas dan demokratisasi daerah selalu menjadi perhatian sejak masa penjajahan. Isu ini harus menjadi perhatian penting untuk mengukuhkan negara kesatuan RI. Tuntutan otonomi luas dan demokratisasi bagi dari daerah-daerah, tidak bisa dilepaskan dari latar belakang sejarah terbentuknya Republik Indonesia dari bekas wilayah Hindia Belanda yang sebelumnya merupakan negara-negara kerajaan yang indepnden.

Posisi Daerah Dalam Struktur Pemerintahan Indonesia

Kajian historis maupun konsititusi –UUD NRI 1945- memberikan petunjuk yang jelas bahwa tuntutan daerah-daerah yang ada di Indonesia terhadap pemberian otonomi luas untuk melaksanakan urusan rumah tangganya sendiri, termasuk urusan pemerintahan berlangsung sejak masa pemerintahan penjajahan Belanda. UU No. 22/1999 yang direvisi dengan UU No.32/2003 menentukan bahwa seluruh kewenangan pemerintahan diserahkan kepada pemerintahan daerah kecuali kewenangan dalam bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, agama serta kewenangan bidang lain yang meliputi kebijakan tentang perencanaan nasional dan pengendalian pembangunan nasional secara makro, dana perimbangan keuangan, sistem administrasi negara dan lembaga perekonomian negara, pembinaan dan pemberdayaan sumber daya manusia, pendayagunaan sumber daya alam serta teknologi tinggi yang strategis, konservasi dan standardisasi nasional. Prinsip-prinsip otonomi yang terkandung dalam undang-undang pemerintahan daerah sejalan dengan prinsip-prinsip pemerintahan daerah yang diatur dalam UUD NRI 1945 Pasal 18 yang telah diubah. Dari sudut pandang konstitusi, sebenarnya urusan pemerintahan di daerah termasuk mekanisme pemilihan kepala daerah adalah termasuk urusan pemerintahan yang dapat diserahkan kepada daerah.

Dalam kerangka konstitusi, posisi daerah sebagai daerah otonomi tidak dapat dipertentangkan dengan pemerintahan tingkat pusat, karena dalam rangka prinsip susunan negara kesatuan kewenangan daerah adalah kewenangan pemberian atau kewenangan distribusi dari pemerintahan pusat (negara) melalui mekanisme undang-undang. Hubungan antara pusat dan daerah merupakan hubungan yang hirarkis bukanlah hubungan independen. Daerah bukanlah lembaga negara yang kewenangannya secara limitatif dan tersendiri diatur dalam UUD, karena itu kewenangan daerah bukanlah diperoleh karena pembagian atau pemisahan kekuasaan yang bersumber dari UUD. Hal ini tentu berbeda dengan prinsip negara federal dimana daerah memperoleh kewenangannya itu berdasarkan UUD, sehingga mereka mendapat pembagian kewenangan secara vertikal. Karena itu pada hakekatnya, apapun yang ditentukan oleh undang-undang itulah potret pemerintahan daerah. Ruang lingkup urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah termasuk dalam tingkat mana otonomi daerah diberikan apakah kepada provinsi atau kabupaten/ kota adalah ruang kebebasan yang diberikan oleh konstitusi kepada pembentuk undang-undang. Karena itu, daerah dalam hubungannya dengan pemerintah pusat tidak dalam posisi check and balances dalam kerangka teori pembagian kekuasaan.

UUD tidak mengatur bahwa pemerintahan provinsi itu kepanjangan tangan pemerintahan pusat di daerah. Namun karena pertimbangan rentang kendali administrasi pemerintahan oleh pemerintah pusat menjadi sangat besar dan luas jika pemerintah pusat secara langsung mengurus seluruh kabupaten dan kota, maka sebahagian kewenangan itu diserahkan kepada gubernur sebagai kepala daerah provinsi. Dalam posisi inilah gubernur merupakan kepanjangan tangan dari pemerintah pusat yang timbul dari undang-undang bukan dari konstitusi. UUD NRI 1945 hanya mengatur secara tegas tentang susunan pemerintahan daerah yang terdiri dari daerah provinsi yang dalam dalam provinsi itu terdiri dari daerah kabupaten dan kota dan penyelenggara urusan pemerintahannya terdiri dari Kepala Daerah dan DPRD.

Pemilihan Kepala Daerah antara Demokrasi dan Kesejahteraan Rakyat

Sejarah pemerintahan di Indonesia, telah melalui berbagai sistem, mulai dari sistem demokrasi bahkan demokrasi yang sangat liberal sekalipun, sistem otoriter dan bahkan sangat otoriter. Sistem demokrasi liberal pada masa 1950 – 1959 terbukti telah mengabaikan pembangunan ekonomi dan kesejahteraan rakyat. Hal inilah yang menyebabkan Presiden Soekarno menintrodusir dan menerapkan demokrasi terpimpin dalam masa 1959 – 1965 yang membawa sistem pemerintahan kita menjadi sistem otoriter. Tidak ada perbaikan ekonomi yang dihasilkan karena terus terjadi gejolak sosial yang terus menerus karena sistem otoriter itu sehingga tidak bisa dikendalikan lagi oleh presiden. Pada sisi lain, pemerintahan Orde Baru selama lebih dari 30 tahun yang diselenggarakan dengan cara otoriter dengan semoboyan stabilitas bagi pembangunan ekonomi telah membawa banyak perbaikan bagi pembangunan eknomi dan kesejahteraan rakyat. Namun akhir dari pemerintahan otoriter Orde Baru, hampir saja menjadikan Indonesia hancur karena munculnya gelombang protes dan ketidakpuasan rakyat atas pengekangan kebebasan dan keterbukaan politik oleh pemerintah. Hasil pembangunan ekonomi yang mengagumkan pada masa Orde Baru hancur dalam sesaat, ekonomi Indonesia runtuh.

Terdapat dua pelajaran berharga dari peristiwa di atas, yaitu rakyat Indonesia menolak pemerintahan otoriter dan pada sisi lain dalam membangun ekonomi dan kesejahteraan rakyat memerlukan stabilitas politik. Sebagai sebuah negara besar yang multi etnik, dengan ragam suku dan agama hanya akan bisa dipertahankan jika ruang kebebasan dan demokrasi dibuka. Partisipasi politik rakyat harus dibuka sehingga rakyat merasa ikut bertanggung jawab atas masa depan bangsa dan negara. Berbeda halnya sebuah negara kecil dan homogen, dengan gampang dapat diatur dengan sistem yang tidak harus demokratis. Itulah sebabnya kita tidak mungkin membalikan arah jarum jam perjalan demokrasi dengan memimpikan pemerintahan otoriter yang lebih efisien. Sebaliknya terlalu menonjolkan demokrasi dan kebebasan pembangunan ekonomi dan kesejahteraan rakyat dapat terabaikan. Karena biaya bagi kebebasan dan demokrasi dapat menyedot biaya sangat besar yang harus dikeluarkan oleh negara. Karena itu penyelenggaraan demokrasi yang efisien menjadi sangat penting agar pembangunan ekonomi dan kesejahteraan rakyat dapat segera ditingkatkan.

Demokrasi terkait dengan sistem dan penyelenggaraan pemerintahan, sejak dari cara pemilihan, pengelolaan kepemimpinan dan pertanggungjawabannya. Secara ringkas prinsip demokrasi yang paling penting adalah pemerintahan dari rakyat oleh rakyat dan untuk rakyat. Karena rakyat seluruhnya tidak mungkin memerintah secara bersama sama maka pemimpin dari rakyat yang akan memerintah itu harus dipilih oleh rakyat, baik secara langsung maupun secara tidak langsung, dengan berbagai kelebihan dan kekurangannya masing-maisng. Karena pemerintahan itu untuk rakyat, rakyatpun harus dapat merasakan, menikmati serta mengetahui apa yang dilaksanakan oleh pemimpinnya. Di sinilah pentingnya apa yang disebut prinsip pertanggungjawaban politik (akuntabilitas) dalam pemerintahan. Sebenarnya ukuran paling tinggi dari kwalitas demokrasi manakala terbukti akuntabilitas pemerintahan itu sangat baik dalam arti dirasakan, diketahui dan dipahami oleh rakyat. Dalam makna yang demikianlah arti kedaulatan rakyat yang tertuang dalam pembukaan UUD 1945, sihingga kita memastikan bahwa demokrasi itu adalah amanat para pendiri negeri ini.

Pada saat sekarang, isu demokrasi merupakan isu yang sudah universal walaupun dengan penerapan dan impelementasi yang berbeda di setiap negara. Sebagian besar negara di dunia mengaku merupakan negara demokrasi. Demokrasi sudah merupakan lambang bagi pemerintahan yang lebih baik dari sistem pemerintahan lainnya, karena demokrasi dianggap memberikan kesempatan bagi setiap orang berpartisipasi dalam menentukan jalannya pemerintahan. Sebagai sebuah sistem yang utuh, demokrasi mengandung prinsip-prinsip yang dapat menjamin tegaknya demokrasi itu sendiri antara lain prinsip persamaan hak, prinsip pemilihan yang jujur, adil, bebas dan rahasia, kebebasan berpendapat, media yang bertanggung jawab serta transparansi dan akuntabilitas dalam pengelolaan pemerintahan. Disamping itu demokrasi juga akan bisa tegak dengan baik jika ada sistem hukum yang baik serta peradilan yang imparsial.

Sebuah negara tidak cukup mengklaim sebagai negara demokrasi hanya karena telah melaksanakan pemilihan yang secara terus menerus dan melibatkan masyarakat yang luas. Akan tetapi kwalitas demokrasi harus diukur juga dari prosesnya yang benar serta outputnya apakah membawa perbaikan bagi kehidupan rakyat atau justeru sebaliknya. Jika tidak membawa kebaikan bagi kehidupan rakyat, maka pasti ada yang salah dalam pelaksanaan demokrasi. Sebagai sebuah sistem yang diidealkan, proses demokrasi tidak sekali jadi. Demokrasi tumbuh dan berkembang bersama meningkatnya tingkat pendidikan rakyat, tingkat kesejahteraan dan kesadaran hukum serta etika dari semua komponan bangsa. Dalam masyarakat yang tingkat pendidikannya rendah demokrasi diartikan sebagai pesta kebebasan berekspresi yang sering tanpa memperhatikan aturan hukum dan etika. Demikian juga dalam masyarakat yang tingkat kesejahteraannya masih rendah demokrasi sering mengalami kegagalan, karena unsur-unsur demokrasi sering terlanggar kelaparan dan kesulitan hidup, sehingga melahirkan output demokrasi yang buruk. Posisi Indonesia yang sekarang ini tingkat pendidikan dan kesejahteraan masyarakatnya masih rendah sulit diharapkan prinsip demokrasi berjalan secara baik sebagai sebuah sistem yang utuh. Karena itu jalan terjal sistem demokrasi yang kita lalui masih panjang, dan harus dapat dilakukan dengan kesabaran, toleransi dan tidak sekali jadi.

Demokrasi bukanlah jalan yang memberi jaminan untuk mencapai percepatan tingkat kesejahteraan rakyat, bahkan belum ada bukti bahwa demokrasi mendorong percepatan bagi kesejahteraan rakyat. Sebaliknya, pemerintahan yang mengabaikan demokrasi kadang-kadang lebih cepat maju dan sejahtera daripada pemerintahan yang sangat demokratis. Akan tetapi jika dijalankan dengan baik, demokrasi akan menjamin stabilitas dan kreativitas rakyat yang akan mendorong tumbuhnya kehidupan ekonomi yang pada akhirnya akan memajukan kesejahteraan rakyat. Demokrasi di Indonesia setelah dimulainya masa reformasi melompat sangat jauh, bahkan lebih jauh dari tingkat pendidikan dan kesejahteraan rakyatnya. Jika demokrasi tanpa dikelola dengan baik dan pada sisi lain kesejahteraan rakyat tidak juga baik maka disitulah awal hancurnya demokrasi.

Konstitusi kita memberi arah yang sangat jelas dalam menjalankan pemerintahan demokratis, yaitu mulai dari cara pemilihan pejabat-pejabat pemerintahan, mekanisme kontrol sampai dengan mekanisme pertanggunggungjawabannya kepada rakyat. Penilihan presiden dan wakil presiden secara langsung oleh rakyat, pengisian jabatan anggota DPR, DPD serta DPRD melalui pemilihan umum adalah mekanisme demokrasi yang tidak dapat direduksi dalam implementasinya. Sedangkan pemilihan kepala daerah, konstitusi hanya memberikan arah untuk dipilih secara demokratis. Hal ini berarti harus melalui proses pemilihan yang dalam implementasinya dapat dilakukan secara langsung oleh rakyat atau dipilih oleh DPRD. Atas dasar ketentuan konstitusi tersebut, usulan pengangkatan gubernur langsung oleh presiden tanpa melalui proses pemilihan adalah bertentangan dengan konstitusi walaupun gubernur itu merupakan kepanjangan tangan dari pemrintah pusat. Akan tetapi jika ingin meghemat proses demokrasi melalui perubahan undang-undang, pemilihan gubernur dapat saja dilakukan oleh DPRD dan disahkan oleh Presiden, sehingga tidak harus melalui pemilihan langsung oleh rakyat.

Tidak dapat diragukan lagi bahwa pemilihan kepala daerah secara langsung oleh rakyat merupakan ekspektasi demokrasi yang sangat tinggi. Dengan cara demikian, ruang partrisipasi rakyat dalam menentukan pemimpinnya menjadi sangat besar. Ruang bagi rakyat untuk mencari pemimpin yang lebih baik menjadi lebih besar pula. Akan tetapi, karena tingkat pendidikan yang masih rendah dan tingkat kemiskinan yang masih tinggi, sering terjadi keputusan dalam memberi pilihan tidak selalu yang ideal diharapkan akan melahirkan para pemimpin yang baik. Disinilah kelemahan demokrasi, sering tidak bisa dihindari karena yang menang adalah suara mayoritas tanpa peduli terhadap kwalitasnya. Kita tidak mungkin membalikan arah demokrasi yang sudah demikian jauh kepada proses yang tidak demokratis hanya untuk mencari efisiensi dan kecepatan dalam mensejahterakan rakyat. Karena ternyata cara demikian telah terbukti gagal di Indonesia. Tuntutan otonomi daerah tidak lain dari kehendak bagi kehidupan yang lebih demokratis, karena hakekat otonomi adalah demokratisasi dan pemberian kebebasan dan kreativitas daerah untuk maju.

Kesimpulan

Konstitusi memberikan ruang yang luas bagi pembentuk undang-undang untuk mengisi wajah dan bentuk otonomi kepada pemerintah daerah, termasuk dalam penyelenggaraan pemerintahan yang terkait dengan pemilihan kepala daerah. Prinsip yang secara tegas diatur oleh konstitusi adalah kepala daerah itu dipilih secara demokratis, yang dapat dilakukan melalui pemilihan langsung ataupun pemilihan tidak langsung.

Pemilihan gubernur oleh DPRD patut dipertimbangkan untuk menjadi pilihan dalam rangka menghemat proses demokrasi ke depan dengan pertimbangan bahwa posisi gubernur dalam kerangka implementasi konsep administrasi pemerintahan adalah kepanjangan tangan pemerintah pusat di daerah berupa kewenangan yang bersifat koordinatif antara daerah otonomi di tingkat kabupaten dan kota, serta kewenangan yang bersifat lintas kabupaten dan kota. Apalagi anggota-anggota DPRD itu seluruhnya terpilih melalui pemilu dari berbagai daerah yang ada di provinsi yang bersangkutan. Pemikiran ini tidak berarti mereduksi daerah provinsi sebagai suatu daerah otonomi, karena daerah provinsi juga tetap diberi kewenangan otonomi disamping kepanjangan tangan dari pemerintah pusat. Mekanisme pemilihan yang demikian dapat menghemat anggaran negara yang cukup besar dan masih berada dalam ruang lingkup dan koridor konstitusi serta masih sejalan dengan prinsip-prinsip demokrasi.

Pada sisi lain perlu ditata kembali mekanisme pemilihan umum secara keseluruhan dengan melakukan konsolidasi dan pemisahan antara dua jenis pemilihan yaitu pemilihan pejabat di tingkat nasional dalam satu waktu secara bersamaan dan pemilihan bupati dan walikota serta DPRD (provinsi dan kabupaten/kota) secara bersamaan dalam waktu yang lain. Sehingga selama lima tahun hanya ada dua pemilihan yaitu pemilihan pejabat di tingkat pusat, yaitu DPR, DPD dan Presiden-Wakil Presiden, dan pemilihan tingkat lokal yaitu pemilihan DPRD Kabupaten/Kota, DPRD Provinsi serta pemilihan Bupati dan Walikota. Pemilu untuk memilih pejabat tingkat nasional dapat dikurangi hanya menjadi dua putaran saja, yaitu putaran pertama untuk pemilu legislatif yang dilangsungkan secara bersamaan dengan pemilihan presiden putaran pertama, sedangkan putaran kedua untuk memilih dua pasangan calon yang memperoleh suara terbanyak pertama dan kedua jika dalam putaran pertama tidak ada pasangan yang mencapai mayoritas mutlak. Demikian juga Pilkada Bupati Walikota, untuk efisiensi harus dihindari adanya pilkada 2 putaran dengan mempergunakan mekanisme yang sama dengan Pilpres. Mekanisme inipun masih tetap dalam koridor demokrasi dan ketentuan konstitusi.

Wallahu A’lam bissawab

---

[1] Saya sendiri sebagai anggota DPR yang meweakili Fraksi PBB adalah salah satu anggota Panitia Khusus RUU itu.

[2] Prinsip ini diubah dengan keluarnya UU No.22/2007, tentang Penyelengara Pemilihan Umum, dimana KPUD merupakat bagian dari KPU nasional dalam pemilihan Kepala Daerah.

[3] Selama 1906-1918, gemeente itu antara lain di Jawa: Jakarta, Jatinegara, Bogor, Bandung, Sukabumi, Tjirebon, Semarang, Tegal, Pekalongan, Magelang, Surabaya, Malang, Blitar, Kediri, Mojokerto, Pasuruan, Probolinggo, Madiun, Salatiga, di Sumatera yaitu : Medan, Binjai, Tebingtinggi, pematangsiantar, Padang, Sawahlunto, Fort de Kock, dan Palembang. Di Kalintan Indonesia Timur, , yaitu : Banjarmasin, Makasar, Manado dan Ambon.

[4] Paling tidak ada 5 macam UU pemerintahan Daerah pada saat itu, yaitu : UU Pokok Pemerintahan Daerah Swatantra, dari RI Jogya, UU Pemerintahan Otonomi, dari Negara Indonesia Timar di Macasar No. 44/1950, Ordonantie No.17/1946 serta peraturan-peraturan yang berlaku pada masa penjajahan Belanda, yang maíz diberlakukan di daerah-daerah yang dikuasai oleh Belanda.

Paradigma Baru Politik Pasca Perubahan UUD 1945

Oleh: Hamdan Zoelva

1.   Pendahuluan

Era reformasi yang dimulai pada tahun 1999, membawa perubahan-perubahan yang mendasar dalam sisitem pemerintahan dan ketatanegaraan kita sebagaimana nampak pada perubahan yang hampir menyeluruh atas Undang-Undang Dasar 1945.

Perubahan undang-undang dasar ini, sebenarnya terjadi demikian cepat tanpa dimulai oleh sebuah perencanaan panjang. Hal ini terjadi karena didorong oleh tuntutan perubahan-perubahan yang sangat kuat pada awal reformasi antara lain tuntutan atas kehidupan negara dan penyelenggaraan pemerintahan yang lebih demokratis, penegakkan hukum yang lebih baik, penghromatan atas hak-hak asasi manusia dan berbagai tuntutan perubahan-perubahan lainnya.

Terhadap berbagai tuntutan tersebut para anggota MPR meresponsnya dengan memulai perubahan-perubahan itu dengan perubahan terhadap sesuatu yang mendasar yaitu perubahan Undang-Undang Dasar 1945 yang didasarkan pada pemikiran antara lain bahwa salah satu sumber permaslahan yang menimbulkan problem politik dalam penyelenggaraan pemerintahan negara selama ini adalah pada kelemahan Undang-Undang Dasar 1945 antara lain:

- UUD 1945 menyerahkan kekuasaan yang sangat besar kepada Presiden;

- Tidak adanya prinsip check and balances dalam UUD 1945 antara lain menyerahkan kekuasaan tertinggi di tangan MPR yang sepenuhnya melaksanakan kedaulatan rakyat;

- UUD 1945, terlalu fleksibel menyerahkan penyelenggaraan negara yang diserahkan pada semangat para penyelenggara negara yang dalam pelaksanaannya banyak disalahgunakan;

- Pengaturan mengenai hak asasi manusia yang minim; serta

- Kurangnya pengaturan mengenai pemilu dan mekanisme demokrasi.

Oleh karena itu, perubahan UUD 1945 yang pertama pada sidang umum tahun 1999, terjadi dalam waktu yang sangat singkat yaitu hanya sekitar satu minggu perdebatan pada tingkat Panitia Ad Hoc, menghasilkan perubahan penting terhadap 9 pasal penting yang terkait dengan penyeimbangan kedudukan Presiden dengan DPR.

Walaupun demikian, kalau kita kembali melihat sejak awal pemerintahan Presiden Habibie ide perubahan UUD 1945 telah dimulai dan bahkan pernah dibentuk sebuah panitia yang diketuai oleh Prof.DR. Bagir Manan untuk mengkaji perubahan UUD ini dan telah melakukan serial diskusi yang cukup panjang serta telah menghasilkan berbagai pemikiran terhadap perubahan undang-undang dasar ini dalam sebuah buku. Karena itu, ketika perdebatan pada MPR mengenai perubahan undang-undang dasar ini sebagian besar fraksi telah menyiapkan rancangan perubahan yang menyeluruh atas undang-undang dasar 1945 itu. Karena waktu yang tidak memungkinkan, maka perubahan pertama itu hanya terjadi terhadap beberapa pasal yang terkait dengan pembatasan kekuasaan Presiden dan penguatan DPR, dan perubahan lainnya dicadangkan pada sidang tahunan berikutnya.

Hukum dan Politik dalam Sistem Hukum Indonesia

Oleh Hamdan Zoelva, S.H., M.H.

I. Pendahuluan

Law is a command of the Lawgiver (hukum adalah perintah dari penguasa), dalam arti perintah dari mereka yang memiliki kekuasaan tertinggi atau yang memegang kedaulatan. Demikian John Austin, seperti dikutip oleh Prof Lili Rasyidi.[1] Perdebatan mengenai hububngan hukum dan politik memiliki akar sejarah panjang dalam ilmu hukum. Bagi kalangan penganut aliran positivisme hukum seperti John Austin, hukum adalah tidak lain dari produk politik atau kekuasaan. Pada sisi lain, pandangan berbeda datang dari kalangan aliran sejarah dalam ilmu hukum, yang melihat hukum tidak dari dogmatika hukum dan undang-undang semata, akan tetapi dari kenyataan-kenyataan sosial yang ada dalam masyarakat dan berpandangan bahwa hukum itu tergantung pada penerimaan umum dalam masyarakat dan setiap kelompok menciptakan hukum yang hidup.

Memperhatikan perkembangan sistem hukum Indonesia, kita akan melihat adanya ciri-ciri yang spesifik dan menarik untuk dikaji. Sebelum pengaruh hukum dari penjajahan Belanda di Indonesia berlaku hukum adat dan hukum Islam yang berbeda-beda dari berbagai masyarakat adat di Indonesia dari setiap kerajaan dan etnik yang berbeda. Setelah masuk penjajah Belanda membawa hukumnya sendiri yang sebagian besarnya merupakan konkordansi dengan hukum yang berlaku di Belanda yaitu hukum tertulis dan perundang-undangan yang bercorak positivis. Walaupun demikian Belanda menganut politik hukum adat (adatrechtpolitiek), yaitu membiarkan hukum adat itu berlaku bagi golongan masyarakat Indonesia asli dan hukum Eropa berlaku bagi kalangan golongan Eropa yang bertempat tinggal di Indonesia (Hindia Belanda). Dengan demikian pada masa Hindia Belanda berlaku pluralisme hukum. Perkembangan hukum di Indonesia menunjukkan kuatnya pengaruh hukum kolonial dan meninggalkan hukum adat. (baca Daniel S. Lev, 1990 : 438-473).

Karena itu, dalam melihat persoalan hukum di Indonesia harus dipandang dari kenyataan sejarah dan perkembangan hukum Indonesia itu. Pada saat sekarang ini terdapat perbedaan cara pandang terhadap hukum diantara kelompok masyarakat Indonesia. Berbagai ketidakpuasan atas penegakkan hukum dan penanganan berbagai persoalan hukum bersumber dari cara pandang yang tidak sama tentang apa yang dimaksud hukum dan apa yang menjadi sumber hukum. Tulisan ini akan mengkaji permasalahan ini dari sudut pandang teori positivis yang berkembang dalam ilmu hukum dengan harapan akan mendapatkan gambaran tentang akar persoalan pembangunan sistem hukum Indonesia pada masa mendatang.